Новости

Бюджет/экономика

Деятельность

Общая информация

Пресс-центр

Ссылки

Поиск по сайту

Подписка на новости

Личная страница

Вопрос-ответ

 :: СП Владимирской области

I. Правовые проблемы организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления

Сегодня в Российской Федерации наблюдается повышение роли государства в системе управления. В настоящее время в России происходят большие преобразования в финансово-бюджетной сфере, в частности:

• реформирование бюджетного процесса, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г., нацеливающее развитие данного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами»;
• внедрение модели среднесрочного планирования бюджетных ресурсов.

На фоне этого проводится административная реформа и реформа местного самоуправления, реализуются приоритетные национальные проекты.

Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции РФ, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел».

Статья 12 Конституции РФ указывает на самостоятельность местного самоуправления и отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти.

Понятие «самостоятельность» раскрывает сущность местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако из этого не исходит, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой преподносится, такая позиция неправомерна. Ведь в Конституции РФ говорится о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой нормативными правовыми актами органов государственной власти.

В 90-х годах ХХ века приняты Федеральные законы, заложившие основы организации местного самоуправления:

• от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 17.04.2006) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» ¹;

• от 28.08.1995 N154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»²;

• от 25.09.1997 N 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления»³.

Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в рамках административной реформы, ознаменовал очередной этап преобразований местного самоуправления. Непосредственное участие населения муниципальных образований в решении вопросов муниципального значения – одна из основных новелл Закона. При этом Закон четко разграничил полномочия по уровням власти. За муниципалитетами остаются так называемые вопросы местного значения, определенные статьей 14 Закона (муниципальный бюджет и собственность, тепло, газ, водоснабжение и водоотведение, снабжение населения теплом, противопожарная безопасность, транспортные услуги населению и т.п.). Важно отметить, что законодатель предусмотрел закрепление за муниципалитетами собственной бюджетной базы для выполнения стоящих перед ними задач.

Как показала практика, реализация указанного Федерального закона столкнулась с определенными трудностями.

Во-первых, проводимая реформа местного самоуправления резко увеличила число муниципальных образований. Если на 01.09.2004 г., по данным Федеральной службы Государственной статистики, их было 11696, то уже в апреле 2005 года стало 24446.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ во Владимирской области создано 127 муниципальных образований, в т.ч. 16 муниципальных районов, 5 городских округов, 26 городских поселений, 80 сельских поселений.

Увеличение числа муниципальных образований привело к росту численности муниципальных служащих и, соответственно, расходов на муниципальное управление.

Во-вторых, Законом определено, что в рамках исполнения полномочий муниципальное образование должно наделяться имуществом, которое вместе со средствами бюджета, имущественными правами муниципального образования составляет экономическую основу местного самоуправления. Законодательно установлено (ст.14 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.52 Федерального закона от 06.10.2004) наличие в каждом муниципальном образовании собственного бюджета. Поэтому право на самостоятельный местный бюджет является основным бюджетным правом муниципального образования⁴.Федеральный закон от 06.10.2004 №131-ФЗ предполагает образование четвертого уровня бюджетной системы - поселенческих бюджетов. Увеличение количества местных бюджетов в субъекте приведет к изменению бюджетного процесса в целом в субъекте.

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований. Как правило, бюджеты муниципальных образований принимаются в виде решений представительного органа местного самоуправления.

По своей сути бюджет муниципального образования (местный бюджет) является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Причем, в местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Бюджет муниципального образования должен отвечать принципу конституционной самостоятельности. Бюджетный кодекс РФ в ст.31 называет наличие прав органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление бюджетного процесса, что предполагает не только подготовку и принятие бюджетов, но и формирование доходов и определение направления расходов средств бюджета. Однако, как и принцип самостоятельности местного самоуправления, принцип самостоятельности, обособленности и независимости бюджетов имеет в своем правовом понимании относительный, ограниченный характер.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы Российской Федерации в плане их консолидации, поэтому вопросам принятия, исполнения и контроля за исполнением бюджетов муниципальных образований должно отводиться большое значение.

Наличие в муниципальном образовании бюджета затронет и вопрос контроля за его исполнением. Если исходить из того, что Бюджетным кодексом РФ устанавливаются общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений и т.д., то можно говорить о том, что государственный контроль за исполнением бюджетов должен присутствовать на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ содержит отдельную главу, посвященную основам государственного и муниципального контроля. При этом органы государственного (муниципального) контроля отнесены к участникам бюджетного процесса и, в зависимости от того на каком уровне бюджетной системы создаются и функционируют органы государственного финансового контроля, разделяет на:

• федеральный уровень РФ: органы государственного финансового контроля федерального уровня – Счетная палата Российской Федерации;
• региональный уровень РФ: органы государственного финансового контроля, созданные органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации;
• местный уровень РФ: органы государственного финансового контроля, созданные представительными органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 157 бюджетные полномочия, статус, задачи и функции органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

Конституционно закреплено, что с целью осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации.

Как показали исследования, органы государственного (внешнего) финансового контроля успешно функционируют в 88 субъектах Российской Федерации, при этом статус юридического лица имеют 73 контрольно-счетных органа.

Если на уровне субъектов деятельность органов внешнего финансового контроля признана эффективной, то в муниципальных образованиях происходит процесс их становления. На практике к проведению финансового контроля в муниципальных образованиях относятся формально. Данная проблема становится особенно актуальной в условиях проведения реформы местного самоуправления. Анализ показал, что на сегодняшний день лишь в 86 муниципальных образованиях сформированы контрольно-счетные органы. Из созданных муниципальных контрольно-счетных органов только 11 образованы как независимые органы и имеют статус юридического лица. Средняя численность сотрудников муниципального контрольно-счетного органа – 5 человек ⁵. Процесс создания муниципальных контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации проходит достаточно сложно. Это объясняется не только тем, что данный процесс должен носить взвешенный и координирующий характер, но и тем, что в муниципальных образованиях наблюдается недостаток квалифицированных кадров в области финансового контроля.

Статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) установлено, что в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), может входить контрольный орган муниципального образования. При этом наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Статьей 38 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ предусматривается, что контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. При этом контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Однако исходя из смысла статьи 265 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей право представительных органов местного самоуправления на создание собственных контрольных органов (контрольные палаты, иные органы представительных органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов, а также вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты, и статьи 272 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей, что до начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится его внешняя проверка отчета об исполнении бюджета, которая осуществляется соответствующими контрольными органами. Таким образом, законодательно установлено, что для того, чтобы решение о принятии отчета об исполнении было законным, соответствующий отчет об исполнении бюджета должен пройти установленную процедуру - внешнюю проверку. Законодатель определил, кто осуществляет внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета - контрольные органы представительных органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов.

Можно говорить о том, что органы внешнего финансового контроля должны работать во всех муниципальных образованиях.

Как известно, правовыми основами осуществления внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях в первую очередь являются: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, устав муниципального образования, нормативно-правовые акты, принимаемые органами федеральной и региональной властей, так и органами местного самоуправления.

Устав муниципального образования является исходным началом, регламентирующим весь бюджетный процесс в муниципальном образовании, от проекта составления бюджета на очередной год до утверждения об его исполнении. Внешний финансовый контроль выступает как неотъемлемый элемент бюджетного процесса муниципального образования.

Исходя из норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также по аналогии с Конституцией РФ, в Уставе муниципального образования, как основного правового акта, должны найти отражение положения по организации проведения внешнего финансового контроля местного бюджета (внешний аудит бюджета).

В рамках данного исследования были проанализированы уставы и положения о бюджетном процессе 18 муниципальных образований Владимирской области уровня городской округ и муниципальный район. При этом установлено, что в 14 муниципальных образованиях внешний аудит местного бюджета будет осуществляться совместно представительным органом местного самоуправления со Счетной палатой Владимирской области. В остальных муниципальных образованиях должны быть созданы:

1. Ревизионный отдел Совета народных депутатов Суздальского района (решение Совета народных депутатов Суздальского района от 15.12.2005 №23), руководитель не назначен.
2. Контрольно-ревизионная комиссия при Совете народных депутатов Вязниковского района (решение Совета народных депутатов Вязниковского района от 14.11.2005 №32).
3. Контрольно-ревизионная комиссия муниципального образования Камешковский район (решение Камешковского районного совета народных депутатов от 28.03.2006 №72), руководитель не назначен. В соответствии с положением данный орган является юридическим лицом, обладает организационной и функциональной независимостью.
4. Контрольно-счетная палата муниципального образования город Покров (решение Покровского городского Совета народных депутатов от 28.02.2006 г. №44/5). В соответствии с положением о КСП г.Покров данный орган является юридическим лицом, обладает организационной и функциональной независимостью.

Однако по состоянию на 01.10.2006 данные органы не функционируют.

Следующим нормативным документом, регламентирующим бюджетный процесс в муниципальном образовании, является положение о бюджетном процессе. Во всех проанализированных муниципальных образованиях Владимирской области (уровень: городские округа, муниципальные районы) приняты и действуют положения о бюджетном процессе.

В качестве путей решения проблемы организации внешнего финансового контроля в муниципальных образованиях можно рассматривать следующие:

1. Создание собственного контрольного органа;
2. Привлечение к осуществлению этой деятельности независимых аудиторов, имеющих соответствующую аккредитацию;
3. На основании соответствующих Соглашений привлекать к проведению внешнего аудита местного бюджета контрольно-счетный орган субъекта РФ.

Оценка возможных расходов на организацию и функционирование муниципальных контрольно-счетных органов, проведенная Счетной палатой Владимирской области показала следующее.

Объем бюджетных средств только на содержание вновь создаваемых контрольно-счетных органов может оценочно составить в ценах 2004 года около 54000,0 тыс.руб. в год (из расчета численности 4-6 ед. по каждому контрольному органу, средней заработной платы 10,0-15,0 тыс.руб.). Кроме того, требуются дополнительные средства муниципальных бюджетов для организации материального обеспечения контрольных органов оценочно в сумме 11000,0-13000,0 тыс.руб. При этом недостаток квалифицированных кадров в области финансового контроля, необходимость давать оценку законности и эффективности действий должностных лиц ОМСУ, в т.ч. глав муниципальных образований, по управлению муниципальными финансами, не могут гарантировать независимость, объективность и достоверность выводов муниципальных контрольных органов по результатам контрольно-аналитических мероприятий.

Привлечение независимых аудиторов – один из путей решения проблемы. Однако независимые аудиторы не имеют соответствующей квалификации и опыта работы в бюджетной сфере. Особо следует обратить внимание на объем средств, необходимых для оплаты проведения внешнего аудита бюджетов в случае привлечения коммерческих аудиторов. Так, Министерством финансов РФ и Международным банком реконструкции и развития в рамках реализации проекта «Техническое содействие реформе в бюджетной системы на региональном уровне» проведена экспертная оценка разумного объема средств для проведения внешнего аудита бюджета субъекта РФ, который составит порядка 3,6 млн.руб. ⁶ исходя из привлечения в среднем около 10 специалистов на протяжении 6 недель, т.е. около 300 человеко-дней или 2400 человеко-часов, учитывая средние расценки российских аудиторских компаний за один человеко-час работы в пределах 1500 руб. (включая НДС).

Модель привлечения к проведению внешнего аудита бюджета муниципального образования контрольного органа, созданного законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, является, по нашему мнению, наиболее оптимальной в настоящий момент.

Кроме этого, следует обратить внимание, что статья 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает право Счетной палаты Российской Федерации проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а контрольного органа, созданного законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

В марте 2005 года Счетная палата Владимирской области совместно с представительными органами местного самоуправления (городские округа, муниципальные районы) создан Общественный совет внешнего финансового контроля. Общественный совет поставил перед собой цели проведения профессионального аудита местных бюджетов, методической помощи в организации внешнего финансового контроля бюджетов муниципальных образований, в т.ч. их контрольно-счетным органам, содействие в подготовке кадров. Взаимодействие Счетной палаты Владимирской области и представительных органов местного самоуправления содействовало развитию, укреплению и совершенствованию системы публичного финансового контроля во Владимирской области, повышению его эффективности, использованию потенциала Счетной палаты Владимирской области в осуществлении внешнего аудита бюджетов муниципальных образований.

В 2005 году заключено 16 Соглашений между Счетной палатой и представительными органами местного самоуправления по проведению внешнего аудита местных бюджетов (муниципальных районов и городских округов).

В 2006 года Счетной палатой Владимирской области проведены совместные мероприятия по внешнему аудиту отчетов об исполнении за 2005 год бюджетов 9 муниципальных образований (г.г.Гусь-Хрустальный, Ковров, округ Муром, ЗАТО г.Радужный, Вязниковский, Камешковский, Кольчугинский, Петушинский, Собинский районы).

По результатам проведенных мероприятия подготовлены соответствующие заключения, которые рассмотрены на заседаниях Советов народных депутатов. При этом, органами местного самоуправления приняты меры по устранению замечаний и реализации предложений Счетной палаты.

Представительными органами местного самоуправления Александровского, Гороховецкого, Гусь-Хрустального, Ковровского, Меленковского, Судогодского, Селивановского районов, заключивших соглашения со Счетной палатой Владимирской области, мероприятия по проведению внешнего аудита местных бюджетов инициированы не были. При этом информация о проведении внешней проверки местных бюджетов вышеуказанных территорий не представлена.

По состоянию на 01.06 2006 Счетной палатой Владимирской области не заключены соглашения по проведению внешнего аудита местных бюджетов с представительными органами местного самоуправления г.Владимира, Киржачского, Муромского ⁷, Суздальского, Юрьев-Польского районов. Сведения о проведении внешней проверки местных бюджетов данных территорий уполномоченным органом финансового контроля также не представлены.

Учитывая то обстоятельство, что в соответствии со статьей 272 Бюджетного кодекса Российской федерации процедура проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета за очередной финансовый год является обязательной, невыполнение данной нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации является нарушением бюджетного процесса. В связи с этим, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов не может осуществляться без прохождения процедуры внешней проверки.

II. Практические рекомендации правового обеспечения организации внешнего финансового контроля в условиях реформы местного самоуправления, бюджетного процесса и реализации национальных проектов

В соответствии с регламентом Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области одной из задач, стоящих перед Советом, является методическая и практическая помощь представительным органам местного самоуправления в организации подготовки и проведении внешнего финансового контроля, как на этапе формирования проекта местного бюджета, так и его исполнения, включая экспертизу отчета об исполнении местного бюджета.

С организацией Общественного совета внешнего финансового контроля Счетная палата в своей деятельности стала применять новую форму контрольно-аналитических мероприятий – это внешний аудит местного бюджета.

Внешний аудит бюджета - процесс, посредством которого компетентные сотрудники независимых государственных (муниципальных) органов финансового контроля накапливают и оценивают свидетельства об информации, касающейся исполнения бюджета, поддающейся количественной и качественной оценке, с целью определения и выражения в своем заключении степени соответствия этой информации установленным критериям.

При этом необходимо обратить внимание, что мероприятия по проведению внешнего аудита местного бюджета проводятся совместно с представительным органом местного самоуправления.

Учитывая, что проведение контрольно-аналитических мероприятий при осуществлении финансового контроля должно осуществляться на единой методологической основе, в Счетной палате Владимирской области с начала ее деятельности организована подготовка методик и методических рекомендаций по проведению контрольно-аналитических мероприятий.

С организацией Общественного совета внешнего финансового контроля планируется применять новую форму контрольно-аналитических мероприятий – проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. При этом данная работа должна быть регламентирована. Ее эффективность во многом будет зависеть от установленного порядка организации и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Владимирской области и представительных органов местного самоуправления, являющихся членами Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области, а также муниципальных контрольно-счетных органов, созданных представительными органами местного самоуправления.

В связи с этим Счетной палатой Владимирской области разработано «Методические рекомендации по организации и проведению совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты Владимирской области и представительных органов местного самоуправления Владимирской области, муниципальных контрольно-счетных органов Владимирской области» (утверждено решением коллегии Счетной палаты Владимирской области от 29.12.2005 №20/26).

Цель данных Методических рекомендаций - определить для участников совместного мероприятия процедуры подготовки, проведения и оформления результатов совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Предлагается, что проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Методическими рекомендациями осуществляется в течение 2006 года. И по результатам проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в указанный период решением Президиума Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области в них могут вноситься дополнения и изменения с целью совершенствования, приведения в оптимальное состояние.

На что хотелось бы обратить особое внимание.

1. Дается правовая основа взаимодействия Счетной палаты и представительных органов местного самоуправления, а также муниципальных контрольно-счетных органов при организации, проведении совместных мероприятий и реализации результатов:
• Конституция Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Закон Владимирской области «О Счетной палате Владимирской области»;
• Регламент Счетной палаты Владимирской области;
• Регламент Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области;
• нормативные правовые акты о муниципальных контрольно-счетных органах Владимирской области, созданных представительными органами местного самоуправления;
• регламенты (или аналогичные документы, регулирующие организацию деятельности муниципальных контрольно-счетных органов);
• соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой и представительными органами местного самоуправления.
2. Обозначаются виды и формы совместных мероприятий — мероприятия, проводимые Счетной палатой Владимирской области совместно с представительными органами местного самоуправления, а также муниципальными контрольно-счетными органами в рамках сотрудничества и в соответствии с заключенными соглашениями о взаимодействии:
• контрольные или экспертно-аналитические мероприятия.
• применимые формы их проведения: проверка, тематическая проверка, экспертиза, обследование, внешний аудит бюджета, аудит эффективности, анализ.
3. Раскрывается, кто может выступать инициатором совместных мероприятий:
1. Совместные мероприятия могут быть организованы по инициативе:
• Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области;
• Президиума Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области;
• Счетной палаты Владимирской области;
• представительного органа местного самоуправления;
• муниципального контрольно-счетного органа.
2. Инициатор совместного мероприятия (при отсутствии других договоренностей) берет на себя основные действия по его организации, координации проведения, подготовке итоговых документов.

При этом согласование вопросов о проведении совместных мероприятий следует проводить, как правило, в период подготовки проектов планов работ Счетной палаты Владимирской области, Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области, представительного органа местного самоуправления, муниципального контрольно-счетного органа на очередной финансовый год.

3. Включение совместных контрольных мероприятий в план работы Счетной палаты Владимирской области, Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области должно осуществляться только после обязательного согласования между Счетной палаты Владимирской области, представительным органом местного самоуправления, муниципальным контрольно-счетным органом темы совместного контрольного мероприятия, условий и сроков его проведения.
4. Для проведения совместного мероприятия определяются и согласовываются его основные условия:
• тема совместного мероприятия;
• цель, задачи и вопросы совместного мероприятия, их закрепление за соисполнителями;
• объект(ы), предмет проверки, экспертизы, обследования, аудита эффективности, анализа;
• формы, способы, методы и сроки проведения совместного мероприятия;
• состав исполнителей от каждой Стороны;
• условия и вопросы участия в совместном мероприятии, каждой из Сторон, исходя из их функций и полномочий, определенных законодательством, соглашениями о сотрудничестве;
• порядок подготовки, согласования и утверждения программы;
• сроки проведения совместного мероприятия;
• порядок взаимодействия и обмена информацией и оформления результатов совместного мероприятия;
• форма представления итоговых материалов по результатам совместного мероприятия;
• порядок согласования итоговых документов по результатам совместного мероприятия;
• порядок подписания итоговых документов;
• порядок подготовки и принятия решений по результатам совместных мероприятий;
• порядок и формы реализации результатов совместных мероприятий, представление информации по ним органам законодательной (представительной) и исполнительной власти, средствам массовой информации.
4. Еще одним важным положением данных рекомендаций является предлагаемый Порядок взаимодействия в процессе проведения совместных мероприятий.

Здесь устанавливаются ответственные от каждой из сторон за организацию взаимодействия при проведении совместного мероприятия, и определяются основные формы взаимодействия.

1. Взаимодействие Счетной палаты с представительными органами местного самоуправления, муниципальными контрольно-счетными органами в процессе проведения совместного мероприятия организует аудитор Счетной палаты, ответственный за его проведение, в соответствии с Регламентом Счетной палаты и Регламентом Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области.
2. Взаимодействие представительного органа местного самоуправления, муниципального контрольно-счетного органа со Счетной палатой организует ответственный за его проведение, назначенный руководителем представительного органа местного самоуправления, муниципального контрольно-счетного органа контрольно-счетного органа.
3. Основными формами взаимодействия являются:
• контакты и рабочие совещания Сторон, участвующих в совместном мероприятии;
• разработка, согласование и утверждение программы совместного мероприятия;
• проведение консультаций;
• разработка и обмен методическими документами;
• обмен информацией;
• согласование методов проведения совместного мероприятия, проблем и вопросов, возникающих в ходе его осуществления;
• согласование итогов проведения совместного мероприятий;
• реализация результатов совместного мероприятия.
4. В случае возникновения между Счетной палатой и представительным органом местного самоуправления, муниципальным контрольно-счетным органом разногласий по вопросам организации, проведения и оформления результатов совместного мероприятия Стороны для их разрешения проводят переговоры и согласительные процедуры. Состав участников согласительных процедур, сроки их проведения и порядок принятия решений по рассматриваемым вопросам оговаривается до начала проведения совместного мероприятия.

Общие требования к оформлению результатов совместных мероприятий, а также порядку принятия решений по ним определяются Регламентом Счетной палаты, регламентами муниципальных контрольно-счетных органов, настоящими Методическими рекомендациями, а также по согласованию Сторон.

Рассмотрение отчетов по результатам совместных контрольных мероприятий на Коллегии Счетной палаты предлагается осуществлять при участии всех сторон, принимавших участие в совместном контрольном мероприятии. О результатах совместного контрольного мероприятия должны быть информированы все органы местного самоуправления, являющиеся членами Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области.

По наиболее значимым вопросам предлагается рассмотрение отчетов может проводить на совместном заседании коллегии Счетной палаты и Президиума Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области.

Подготовка и принятие решений Счетной палатой по результатам совместных мероприятий, направление представлений, предписаний и информационных писем, контроль за их исполнением осуществляются в соответствии с Регламентом Счетной палаты.

Иной порядок подготовки и принятия решений, касающихся заинтересованных Сторон, определяется при взаимном согласовании в ходе совместного мероприятия. При этом могут быть предусмотрены:

• принятие совместных решений по фактам выявленных недостатков и нарушений и принятию мер по их устранению;
• порядок контроля исполнения представлений и предписаний по контрольным мероприятиям, а также формы ответственности Сторон;
• порядок обмена информацией по вопросам совместного мероприятия и другим вопросам.

Организация и совместное проведение внешнего аудита отчета об исполнении местного бюджета

Основание для проведения внешнего аудита:

Положения и требования Бюджетного кодекса РФ, федеральных и областных законов или иных нормативных, правовых актов, регламентирующих сферу деятельности Счетной палаты Владимирской области, положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях, соглашения по внешнему аудиту местных бюджетов, а также обращения органов местного самоуправления муниципальных образований.

Цель внешнего аудита:

• установление законности, полноты и достоверности, представленных в составе отчета об исполнении местного бюджета (далее по тексту - бюджет) документов и материалов;
• установление соответствия фактического исполнения бюджета его плановым назначениям, установленным решениями представительного органа местного самоуправления.

Задачи внешнего аудита:

• установить нарушения бюджетного процесса по итогам исполнения бюджета;

• определить степень выполнения бюджетополучателями плановых заданий по предоставлению муниципальных услуг;
• определить полноту исполнения бюджета по объему и структуре доходов;
• установить своевременность и полноту исполнения расходных обязательств бюджета, в том числе по исполнению программной части бюджета;
• определить законность и обоснованность источников финансирования дефицита местного бюджета;
• провести анализ выявленных отклонений и нарушений, а также внесение предложений по их устранению;
• оценить соответствие местного бюджета принципам открытости, гласности и социальной направленности.

Предмет внешнего аудита:

• бюджетные процедуры и процессы по исполнению бюджета;
• деятельность администрации муниципального образования по исполнению бюджета в разрезе видов доходов, функциональной, ведомственной и экономической классификации по разделам, подразделам, видам и целевым статьям расходных обязательств;
• деятельность администрации муниципального образования по достижению целей и конечных результатов развития муниципального образования;
• критерии оценки эффективности местного бюджета, принятые органами местного самоуправления муниципального образования.

Объекты внешнего аудита:

• отчет об исполнении муниципального бюджета;
• администраторы доходов и получатели средств местного бюджета.

Информационная база для проведения внешнего аудита:

1. Нормативно-правовые акты федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, регламентирующие формирование и использование бюджетных и внебюджетных средств, а также деятельность структурных подразделений местной администрации и муниципальных предприятий, организаций за рассматриваемый период, в том числе включая:
• Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ;
• Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ¬ственных и муниципальных нужд»;
• Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 08.12.2003 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;
• Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);
• Приказ Минфина России от 21.01.2005 №5н «Об утверждении инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности»;
• Приказ Минфина России от 26.08.2004 № 70н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету»;
• Распоряжение Минимущества РФ от 10.04.2003 № 1102-р «Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости права аренды земельных участков и Постановлением Правительства от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков или права аренды на заключение договоров аренды таких земельных участков»;
• Постановления законодательных органов власти субъектов РФ об утверждении бюджета за рассматриваемый период (с изменения¬ми и дополнениями);
• Решения органов местного самоуправления (с дополнениями и изменениями) муниципального образования о принятии (утверждении) местного бюджета;
• Устав муниципального образования;
• Постановления органов местного самоуправления об организации бюджетного процесса в муниципальном образовании;
• Постановление органов местного самоуправления о мерах по реализации местного бюджета за рассматриваемый период;
• Постановления органов местного самоуправления, регулирующие порядок использования муниципальной собственности;
• Положения о порядке расходования средств из резервных фондов местного бюджета муниципального образования;
• Положения о структурных подразделениях администрации муниципального образования, в том числе предприятий и организаций, финансируемых за счет средств бюджета;
2. Результаты тематических проверок по использованию средств местного бюджета и иной муниципальной собственности получателями бюджетных средств.
3. Решения представительного органа местного самоуправления о проведении внешнего аудита бюджета муниципального образования;
4. При необходимости могут быть затребованы дополнительные документы и материалы, в том числе: бухгалтерская, финансовая, распорядительная, договорная документация субъектов бюджетного планирования.

Подготовка к проведению внешнего аудита включает в себя:

• сбор и изучение нормативной правовой базой, в соответствии с которой должен был исполняться бюджет за рассматриваемый период;
• подготовка запросов, в том числе в виде унифицированных форм и таблиц для обеспечения их компьютерной обработки;
• изучение полученной информации и сведений по запросам, в том числе после ее обработки, с использованием программно-аналитического комплекса «Контроль, анализ и прогноз бюджетных и социально-экономический процессов»;
• изучение материалов и публикаций средств массовой информации;
• подготовка программы (плана) проверки, которая должна содержать перечень проверочных мероприятий (действий) и средств по реализации целей планируемого внешнего аудита.

Перечень запрашиваемой информации, необходимой для проведения внешнего аудита местного бюджета:

От органа, организующего формирование и исполнение бюджета, запрашивается информация о:

• льготах по налогам и сборам, предоставленных органами местного самоуправления налогоплательщикам, с указанием даты предоставления и льготного периода, а также объемов выпадающих доходов бюджета;

• недоимке и задолженности по поступлениям (видам налогов) в бюджет проверяемого муниципального образования;

• кредиторской и дебиторской задолженности местного бюджета на дату начала проверки;

• суммах дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, перечисленных из областного бюджета за проверяемый период с указанием реквизитов платежных документов;

• размерах финансовой помощи бюджету муниципального образования из другого уровня бюджета;

• ссудах, кредитах, гарантиях бюджета субъекта РФ – местному бюджету и возврата по ним с указанием оснований платежа и их реквизитов, а также платежных документов;

• принимаемых мерах органами местного самоуправления по взаимодействию с налоговыми органами по усилению налоговой дисциплины.

Основные вопросы, позволяющие оценить бюджетный процесс в муниципальном образовании:

1. Соблюдение бюджетного законодательства при составлении, рассмотрении и утверждении бюджета муниципального образования.

В ходе проверки по данному вопросу необходимо установить наличие в муниципальном образовании утвержденных основных документов, регламентирующих бюджетный процесс: Устав, положение о бюджетном процессе. Своевременность утверждения бюджета за рассматриваемый период, а также срок представления отчета об его исполнении.

2. Соблюдение требований к составу представленных к проекту бюджета документов и материалов.

Необходимо установить соответствие представленных к проекту бюджета документов – перечню, утвержденному ст.181, 182 Бюджетного кодекса РФ, и положению о бюджетном процессе:

• прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;
• расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
• общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
• распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по ведомственной структуре расходов бюджета;
• лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года;
• источники финансирования дефицита бюджета; верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;
• предельные значения обязательств по муниципальным гарантиям;
• прогноз социально-экономического развития территории на очередной финансовый год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год;
• адресная инвестиционная программа;
• план развития муниципального сектора экономики;
• структура муниципального долга;
• программа внутренних и внешних заимствований;
• оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;
• оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;
• наличие установленных бюджетополучателям заданий по предоставлению муниципальных услуг.
3. Общая характеристика основных параметров бюджета.

Сравниваются первоначально утвержденные назначения доходной и расходной части бюджета и уточненные плановые назначения, устанавливаются причины внесения изменений в параметры бюджета. Проводится сравнительный анализ исполнения бюджета в анализируемом периоде с соответствующими показателями предыдущего года. Определяется правильность отнесения доходов и расходных обязательств по кодам бюджетной классификации РФ.

4. Соблюдение требований основных направлений бюджетной политики при исполнении бюджета.

В данном разделе отражается, соответствуют ли итоги исполнения бюджета целям и задачам, предусмотренным бюджетной и налоговой политикой, а также программами социально-экономического развития муниципального образования за рассматриваемый год. Дается комментарий причин невыполнения.

Соблюдение бюджетного законодательства при исполнении муниципального бюджета.

Основные вопросы:

1. Наличие казначейского исполнения бюджета, а также счетов открытых в коммерческих банках.

В ходе проверки необходимо установить соблюдение требований ст. 215 Бюджетного кодекса РФ по исполнению бюджетов через лицевые счета, открытые в органах казначейства. Сопоставляются документы, свидетельствующие о количестве бюджетополучателей и открытых в казначействе лицевых счетах. Проверяется наличие учета внебюджетных средств на казначейских счетах (выборочно по бюджетополучателям).

2. Оценка выполнения плановых заданий по предоставлению муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

Проверяется соответствие показателей установленного бюджетополучателю планового задания по предоставлению муниципальных услуг и фактически исполненного. Анализируется степень отклонения и законность получения бюджетного финансирования.

3. Анализ сводной бюджетной росписи, ее соответствие принятому решению о бюджете.

Проверяется соответствие объема и структуры бюджетной росписи с аналогичными утвержденными показателями местного бюджета (по каждому бюджетополучателю). Анализируется соблюдение условий ст. 217 Бюджетного кодекса РФ по своевременности составления показателей бюджетной росписи и доведения ее в представительные и контрольные органы.

4. Порядок доведения показателей сводной бюджетной росписи до администраторов бюджетных средств, в том числе уведомлений о бюджетных ассигнованиях (ст. 158, 160, 220 Бюджетного кодекса РФ), лимитов бюджетных обязательств (ст.158, 160, 223 Бюджетного кодекса РФ).

На основании уведомлений о бюджетных ассигнованиях устанавливается соблюдение органом, организующим исполнение местного бюджета, сроков доведения показателей сводной бюд¬жетной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюд¬жетных средств на период действия утвержденного бюджета.

На основании уведомлений о выделенных бюджетополучателям бюджетных ассигнованиях, а также лимитов бюджетных обязательств, устанавливается своевременность утверждения и доведения уведомлений о выделенных бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств до всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Устанавливаются факты перераспре¬деления средств бюджета между различными статьями расхо¬дов без необходимых на то обоснований и согласований.

5. Проверка соблюдения установленного порядка внесения дополнений и изменений по увеличению (уменьшению) расходных обязательств бюджета (ст. 228, 229, 232 и 233 Бюджетного кодекса РФ).

Проверяется обоснованность решений о корректировке параметров бюджета в ходе его исполнения (получение дополнительных доходов), выполнением следующих условий: внесение изменений и дополнений в решение о бюджете предусматривается в связи с получением дополнительных доходов или снижением поступлений более чем на 10 процентов годовых назначений и принимается после представления отчета об исполнении бюджета за квартал (полугодие), в котором превышение или снижение доходов было фактически получено.

6. Процедура санкционирования расходов и их финансирование в ходе исполнения местного бюджета.

На основании отчетных данных получателя бюджетных средств (выборочно) проверяется соответствие фактически полученного им финансирования (выписка из лицевого счета на последний день принятия обязательств) отчетным данным по форме № 127 «Отчет об исполнении бюджета получателя бюджетных средств».

На основании квартальных выписок из лицевого счета получателя бюджетных средств и показателей бюджетной росписи определяется полнота и своевременность финансирования, факты недофинансирования или принятия обязательств по расходам, не утвержден¬ных бюджетом на отчетный год и не включенных в сводную бюджетную роспись.

Анализ исполнения доходной части местного бюджета муниципального образования

Основные вопросы, позволяющие оценить доходный потенциал муниципального образования:

1. Состояние муниципальной экономики.

Оценка состояния муниципальной экономики проводится на основании данных органов государственной статистики, с учетом отраслевой структуры по основным экономическим показателям предыдущего и рассматриваемого периода. При этом анализируются следующие показатели:

• среднесписочная численность работающих;
• численность основных базовых предприятий муниципального образования;
• производство продукции промышленности (работ, услуг) и темп его роста к предыдущему году (по видам экономической деятельности);
• индекс потребительских цен;
• прибыль для целей налогообложения;
• совокупный доход физических лиц для целей налогообложения, начисленный налоговыми агентами;
• фонд оплаты труда;
• производство потребительских товаров;
• объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования;
• оборот розничной торговли;
• объем платных услуг;
• количество организаций муниципальной формы собственности, в том числе муниципальных унитарных предприятий;
• объем работ, услуг, оказываемых муниципальными предприятиями;
• прибыль предприятий до налогообложения;
• прибыль после налогообложения;
• среднесписочная численность работающих в муниципальных унитарных предприятиях;
• среднемесячная заработанная плата на 1 работающего по муниципальным унитарным предприятиям.

Для оценки степени зависимости экономики муниципального образования от проводимой на его территории налоговой и бюджетной политики рассматриваются показатели баланса финансовых ресурсов. Баланс финансовых ресурсов согласно ст. 175 Бюджетного кодекса РФ представляет собой баланс всех доходов и расходов муниципального образования.

Сравнение итоговых сумм всех собранных на территории муниципального образования налоговых и неналоговых доходов за предыдущий и рассматриваемый период покажет, как изменился (уменьшился или увеличился) налоговый потенциал территории в целом.

При оценке степени зависимости муниципального образования от финансовой помощи субъекта сравнивается объем собранных в муниципальном образовании финансовых ресурсов с:

• перераспределенными средствами в другие уровни бюджета;
• финансовой помощью из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Например, если за ряд лет сумма всех собранных в муниципальном образовании налоговых и неналоговых поступлений увеличивается, а объем зачисляемых платежей в бюджет муниципального образования уменьшается, можно сделать вывод об увеличении зависимости муниципального образования от финансовой помощи, поступающей из бюджета субъекта РФ.

2. Оценка поступлений в доходную часть бюджета по основным доходным источникам (налоговые и неналоговые доходы, доходы целевых бюджетных фондов, безвозмездные перечисления, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности).

При проведении анализа используются данные отчета об исполнении бюджета по доходам, которые систематизируется в виде таблицы, где отражен уровень исполнения доходной части бюджета в разрезе доходных источников и их структура за анализируемый и предшествующий период. На основании данных таблицы оценивается:

• полнота выполнения налоговых и неналоговых доходов бюджета, их динамика и структура. Указываются причины отклонений;
• полнота выполнения неналоговых платежей, доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, в том числе отражения в бюджете доходов, полученных бюджетными учреждениями от внебюджетной деятельности;
• структура собственных доходов бюджета, сложившаяся в проверяемом периоде и по сравнению с предыдущим периодом, причины ее изменений.

Указывается перечень основных плательщиков, участвующих в формировании доходной части бюджета.

При оценке выполнения утвержденного плана по отдельным подгруппам налоговых и неналоговых поступлений, сравниваются данные отчета об исполнении бюджета по доходам с отчетными данными налоговой инспекции.

3. Общий объем недоимки бюджета, ее характеристика по видам налогов. Меры, принимаемые администрацией по сокращению недоимки.

На основании полученной по запросу информации оценивается объем недоимки по видам доходов и платежей. Указывается доля задолженности в общем объеме поступлений в местный бюджет. Приводится перечень основных неплательщиков с указанием сумм недоимки. По результатам проверок необходимо указать меры, предпринятые администрацией на извлечение дополнительных источников доходов.

4. Оценка объема и структуры выпадающих доходов.

Оценивается обоснованность и законность предоставленных налоговых льгот (наличие соответствующих решений), их объем и целесообразность. При этом используются полученные сведения о предоставлении отсрочек (рассрочек) по уплате налогов и других обязательных платежей в части, зачисляемой в доходную часть бюджета, а также информация о предоставлении льгот по арендной плате за землю и о безвозмездном пользовании муниципальным имуществом.

5. Виды финансовой помощи муниципальному образованию.

Устанавливается на основании отчетных данных по доходным источникам и расходным обязательствам бюджета, объем поступлений и направления использования межбюджетных трансфертов в том числе: субсидий, субвенций и средств, передаваемых бюджету из других уровней бюджетов.

6. Оценка сведений об объеме муниципального долга бюджета.

На основании отчета об исполнении бюджета (отчет о муниципальных долговых обязательствах) проверяются формы долговых обязательств муниципального образования и проверяется их соответствие статье 100 Бюджетного кодекса РФ:

• долг по муниципальным ценным бумагам;
• долг по кредитам, полученным муниципальным образованием;
• долг по бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюджетов других уровней;
• объем обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным муниципальным образованием.

Указывается предельный объем муниципального долга, проверяется его соответствие требованиям статьи 107 Бюджетного кодекса РФ (предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации).

Основные вопросы, позволяющие оценить расходную часть бюджета:

1. Исполнение расходов по обязательствам бюджета по основным разделам бюджетной классификации.

При проведении анализа используются данные отчета об исполнении бюджета по функциональной и ведомственной структуре, которые систематизируется в виде таблицы, где отражены: уровень исполнения расходной части бюджета по функциональной структуре, а также динамика расходных обязательств. На основании данных таблицы оценивается:

• полнота исполнения плановых назначений по расходным обязательствам бюджета (в целом и в разрезе разделов функциональной классификации);
• динамика расходных обязательств. Указываются причины изменения объемов финансирования в анализируемом периоде по сравнению с предыдущим годом;
• приоритеты финансирования расходных обязательств бюджета.
2. Установление фактов нецелевого использования бюджетных средств (ст. 70, 289 Бюджетного кодекса РФ), в том числе: направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, направление средств на финансирование предприятий и организаций, не являющихся бюджетополучателями (ОАО, ЗАО, ИП, общественные организации и др.).

На основании данных отчета об исполнении бюджета по ведомственной структуре, а также отчетных данных (форма № 127) бюджетополучателей проверяется соответствие фактического финансирования получателя бюджетных средств с утвержденными параметрами в решении о бюджете. Устанавливается сумма остатков денежных средств на лицевых счетах бюджетополучателей, причины экономии средств.

Выявляются случаи финансирования государственных структур, общественных организаций, что свидетельствует о дополнительной нагрузке на бюджет, особенно при исполнении его с дефицитом.

3. Анализ направления средств резервного фонда.

В ходе проверки по данному вопросу необходимо проверить наличие положения о резервном фонде. На основании данных отчета об использовании средств фонда анализируется соответствие произведенных расходов требованиям статьи 81 Бюджетной кодекса РФ (средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно - восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году).

4. Расходы по обязательствам бюджета на обслуживание муниципального долга.

В соответствии с требованиями статьи 111 Бюджетного кодекса РФ предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга, не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета. Проверяется соответствие величины расходных обязательств по обслуживанию муниципального долга, указанному нормативу.

5. Общая характеристика исполнения программной части бюджета.

На основании данных отчета об исполнении целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета муниципального образования, указывается количество принятых к финансированию программ. Уровень их исполнения, причины отклонений от утвержденных программой объемов и полученного финансирования. Анализируется выполнение (невыполнение) мероприятий, предусмотренных программами к реализации в отчетном году. Проверяется наличие утвержденного положения, регламентирующего порядок разработки, утверждения, реализации и контроля за выполнением целевых программ.

• В данном разделе также отражаются итоги реализации муниципальной адресной инвестиционной программы.

В ходе проверки по данному вопросу необходимо ознакомиться с нормативной базой, регламентирующей процесс формирования и исполнения адресной инвестиционной программы (Бюджетный кодекс РФ ст.ст. 72, 79, 179, 182, положение о порядке формирования адресной инвестиционной программы, положение о прогнозировании и программах социально-экономического развития муниципального образования).

Выводы и предложения

В данном разделе отражаются:

• достоверность и полнота представленных в отчете об исполнении бюджета данных, а так же его структура, сроки предоставления и содержание;
• существенные обстоятельства исполнения бюджета по отчетным данным;
• соответствие итогов исполнения бюджета целям и задачам, поставленным в основных направлениях бюджетной и налоговой политике в анализируемом периоде. Приоритетные направления расходов по обязательствам бюджета муниципального образования;
• правильность выбора по изысканию источников покрытия дефицита бюджета;
• сокращен ли объем муниципального долга и своевременность обслуживания долговых обязательств.

Аудит проекта местного бюджета на очередной финансовый год

Основание для проведения аудита:

Положения и требования Бюджетного кодекса РФ, федеральных и областных законов и/или иных нормативных, правовых актов, регламентирующих сферу деятельности Счетной палаты Владимирской области, положение о бюджетном процессе в муниципальных образованиях, соглашения по внешнему аудиту местных бюджетов, а также обращения представительных органов местного самоуправления муниципальных образований.

Цель внешнего аудита:

• установление законности, полноты и достоверности, представленных в составе проекта бюджета муниципального образования документов и материалов;
• установление соответствия проекта доходов и расходов местного бюджета социально-экономическим показателям, утвержденным законодательными (представительными) органами местного самоуправления.

Задачи внешнего аудита:

• провести анализ социально-экономического положения в проверяемом муниципальном образовании, определить его место и роль в общей региональной экономической системе, дать сравнительную оценку с другими муниципальными образованиями того же типа;
• оценить соответствие нормативно-правовой базы проверяемого муниципального образования бюджетному законодательству федерального и регионального уровня, а также определить наличие нормативно-правовых актов муниципального уровня, необходимых для осуществления всех этапов бюджетного процесса в муниципальном образовании;
• оценить качество и объективность планирования доходной части бюджета муниципального образования;
• определить законность и эффективность планируемых к привлечению средств в качестве источников покрытия дефицита местного бюджета;
• определить законность и эффективность использования муниципального имущества и земли, внебюджетной коммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, в том числе для пополнения доходной части бюджета;
• определить законность и эффективность средств федерального и регионального бюджетов, выделяемых в качестве субсидий и субвенций для реализации федеральных и областных целевых программ и осуществления бюджетных инвестиций;
• проверить соблюдение действующего законодательства при формировании муниципального заказа и выполнения договорных отношений;
• дать общую оценку о результативности и эффективности планируемых бюджетных услуг населению муниципального образования;
• выявить нарушения бюджетного процесса при формировании проекта бюджета.

Предмет внешнего аудита:

• бюджетные процедуры и процессы разработки проекта бюджета;
• деятельность администрации муниципального образования по разработке проекта бюджета в разрезе видов доходов, функциональной, ведомственной, экономической классификации по разделам, подразделам, видам и целевым статьям расходных обязательств;
• деятельность администрации муниципального образования по отражению в проекте бюджета принципов бюджетирования, ориентированного на результат, то есть возможности достижения целей и конечных результатов при предоставлении жителям бюджетных услуг и социально-экономическое развитие муниципального образования в целом;
• критерии оценки эффективности местного бюджета, утвержденные органами местного самоуправления муниципального образования.

Объекты внешнего аудита:

• проект муниципального бюджета;
• администраторы доходов, распорядители и получатели средств местного бюджета.

Информационная база для проведения внешнего аудита:

1. Нормативно-правовые акты федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, регламентирующие формирование и использование бюджетных и внебюджетных средств, а также деятельность структурных подразделений местной администрации и муниципальных предприятий, организаций, в том числе:
• Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ;
• Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ (ред. от 08.12.2003 г.) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;
• Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);
• Приказ Минфина России от 21.01.2005 №5н «Об утверждении инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности»;
• Приказ Минфина России от 26.08.2004 № 70н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету»;
• Распоряжение Минимущества РФ от 10.04.2003 № 1102-р «Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости права аренды земельных участков и Постановлением Правительства от 11.11.2002 № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков или права аренды на заключение договоров аренды таких земельных участков»;
• Постановления законодательных органов власти субъектов РФ об утверждении бюджета за рассматриваемый период (с изменениями и дополнениями);
• Решения органов местного самоуправления (с дополнениями и изменениями) муниципального образования о принятии (утверждении) местного бюджета;
• Устав муниципального образования;
• Постановления органов местного самоуправления
• Постановления органов местного самоуправления об организации бюджетного процесса в муниципальном образовании;
• Постановление органов местного самоуправления о мерах по реализации местного бюджета за рассматриваемый период;
• Постановления органов местного самоуправления, регулирующие порядок использования муниципальной собственности;
• Положения о порядке расходования средств из резервных фондов местного бюджета муниципального образования;
• Положения о структурных подразделениях администрации муниципального образования, в том числе предприятий и организаций, финансируемых за счет средств бюджета;
2. Результаты тематических проверок по использованию средств местного бюджета и иной муниципальной собственности получателями бюджетных средств.
3. Решения представительного органа местного самоуправления о проведении внешнего аудита проекта бюджета муниципального образования;

При необходимости могут быть затребованы дополнительные документы и материалы, в том числе: бухгалтерская, финансовая, распорядительная, договорная документация субъектов бюджетного планирования.

В ходе проведения внешнего аудита проекта бюджета на очередной финансовый год предполагается рассматривать следующие вопросы:

1. Организация бюджетного процесса в муниципальном образовании:
• соблюдение бюджетного законодательства и требований основных направлений бюджетной и налоговой политики и анализ их отражения в проекте бюджета муниципального образования;
• анализ основных показателей макроэкономического прогноза и перспективного финансового плана;
• анализ величины планируемого дефицита местного бюджета, а также законность и обоснованность источников его финансирования;
• соблюдение основных принципов бюджетного реформирования при формировании обязательств бюджета по расходам.
2. Формирование местного бюджета по доходам:
• анализ принимаемых доходных обязательств по группировке доходных источников бюджетов Российской Федерации, а также обоснованности предоставленных льгот по платежам в местный бюджет;
• оценка достоверности расчета собственного налогового потенциала муниципального образования, оценка поступлений в доходную часть местного бюджета по основным доходным источникам;
• оценка полноты включения в доходную часть местного бюджета финансовой помощи, иных безвозмездных перечислений, выделенных муниципальному образованию из областного бюджета, в том числе ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.
3. Формирование местного бюджета по расходным обязательствам:

• оценка общего объема расходных обязательств местного бюджета по финансированию вопросов местного значения;
• оценка полноты включения расходных обязательств по финансированию переданных госполномочий;
• анализ обоснованности распределения средств бюджета действующих и принимаемых обязательств по первому и второму уровню функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также между распорядителями и получателями средств местного бюджета;
• оценка расходных обязательств по финансированию приоритетных расходов (национальных проектов) в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ;
• распределение расходов по обязательствам бюджета, направленным на реализацию муниципальных целевых программ;
• оценка обоснованности формирования муниципальной адресной инвестиционной программы;
• анализ обоснованности предоставления средств местного бюджета на возвратной основе, а также формирования и обслуживания муниципального долга местного бюджета;
• анализ обоснованности проекта программы внутренних заимствований;

В ходе проведения внешнего аудита проекта местного бюджета по расходным обязательствам местного бюджета необходимо оценить:

• обоснованность нормативов при формировании расходных обязательств бюджета (по действующим и вновь принимаемым обязательствам) в разрезе первого уровня функциональной классификации расходов в соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики. Степень отклонения от утвержденных норм;
• наличие новых (исключенных) получателей средств местного бюджета и законность (обоснованность) их включения (исключения) в ведомственную структуру расходов;
• нарушения, выявленные при проверке обоснованности расчетов, представленных к проекту бюджета по каждому главному распорядителю, распорядителю средств местного бюджета;
• обоснованность расчета и рациональность планируемого финансирования на выполнение заданий по предоставлению муниципальных услуг за счет средств местного бюджета главным распорядителям, распорядителям бюджетных средств, бюджетным учреждениям. Степень отклонения от норм;
• соответствие планируемых ассигнований, направленных на исполнение бюджета действующих и принимаемых обязательств бюджетной классификации;
• наличие при формировании расходных обязательств по главным распорядителям критериев результативности и эффективности, а так же целей и задач их бюджетной деятельности на очередной финансовый год;
• оценка результативности бюджетных расходов на основе докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей (получателей) средств местного бюджета, а также оценка реализуемых и предложенных ими муниципальных целевых программ.

По муниципальным целевым программам, в том числе по муниципальной адресной инвестиционной программе, проводится оценка:

• общей характеристики намеченного финансирования программы, в том числе соответствие планируемых и утвержденных программой объемов ассигнований. Основные направления расходных обязательств, их результативность и обоснованность. Наличие заключений и экспертиз муниципальных целевых программ.

По итогам проведения внешнего аудита проекта бюджета муниципального образования проверяющему (бригаде проверяющих) необходимо отразить недостатки, замечания и предложения в Заключении, которое может иметь следующую структуру:

1. Оценка полноты представленных к проекту бюджета документов, предусмотренных нормами Бюджетного кодекса РФ, Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании, а также запрошенных экспертом.
2. Оценка соответствия основных направлений бюджетной и налоговой политике муниципального образования на соответствующий год направлениям и приоритетам бюджетной и налоговой политики, установленным в постановлении Губернатора области.
3. Оценка соответствия укрупненных бюджетных показателей основным направлениям бюджетной и налоговой политике в муниципальном образовании и прогнозу социально-экономического развития муниципального образования.
4. Оценка соблюдения действующего законодательства РФ и субъекта РФ при организации бюджетного процесса в муниципальном образовании.
5. Оценка соблюдения требований положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании при формировании проекта бюджета.
6. Оценка соответствия проекта бюджета количественным нормам и ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ, нормативно-правовым актам субъекта РФ.
7. Оценка динамики, структуры, обоснованности и достоверности доходов бюджета в разрезе налоговых и неналоговых поступлений, анализ факторов, влияющих на их величину. Оценка качества методической и информационной базы для расчетов плановых показателей доходной части бюджета. Оценка соответствия изменений в формировании доходов бюджета задачам, поставленным в основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год. Выявление резервов увеличения доходной базы местного бюджета.
8. Оценка обоснованности, рациональности и эффективности расходов, предусмотренных в проекте муниципального бюджета. Оценка динамики и структуры общего объема расходов, расходов по функциональной, экономической, ведомственной классификации. Соответствие структуры расходов муниципального бюджета приоритетам и задачам бюджетной политики, предусмотренной основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. Оценка качества нормативно-методической и информационной базы при проведении расчетов и формировании расходов бюджета, в том числе расходов целевых бюджетных фондов и инвестиционных программ.
9. Оценка бюджетного дефицита и источников покрытия дефицита муниципального бюджета. Соответствие предельного размера дефицита ограничениям действующего законодательства, обоснованность и законность использования источников покрытия дефицита бюджета. Оценка обоснованности, целесообразности и эффективности муниципальных заимствований, оценка динамики объемов долга и его структуры. Оценка соответствия предельных размеров затрат на обслуживание долга требованиям и ограничениям действующего законодательства.
10. Оценка системы взаимоотношений местного бюджета с бюджетами других уровней. Оценка структуры, объемов и обоснованности финансовой помощи получаемой от бюджетов других уровней и передаваемой бюджетам других уровней (для муниципальных районов). Оценка качества отчетности перед вышестоящими бюджетами по исполнению делегированных полномочий и расходованию переданных в рамках межбюджетных отношений бюджетных средств. Предложения по совершенствованию межбюджетных отношений в муниципальном образовании.

Кроме того, в целях осуществления контроля за реализацией на территории Владимирской области приоритетных национальных проектов, Счетной палатой Владимирской области разработаны для утверждения на коллегии счетной палаты проекты следующих методических рекомендаций:

1. Методические рекомендации организации сквозного контроля по реализации на территории области национального проекта в сфере образования.
2. Методические рекомендации организации сквозного контроля по реализации на территории области национального проекта в сфере здравоохранения.
3. Методические рекомендации по контролю за реализацией на территории Владимирской области национального проекта «Развитие АПК».
4. Методические рекомендации по контролю за реализацией на территории Владимирской области национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Практический опыт Счетной палаты Владимирской области позволяет сформулировать следующие рекомендации по проведению внешнего аудита бюджета муниципального образования:

1. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета за прошедший финансовый год должна предшествовать проведению экспертизы проекта бюджета на очередной финансовый год. Вследствие этого контрольно-счетным органам необходимо добиваться, чтобы принятие решения о бюджете на очередной финансовый год следовало после принятия решения об исполнении бюджета за прошедший финансовый год.
2. Начинать внешнюю проверку и экспертизу отчета об исполнении бюджета необходимо с тщательного изучения результатов контрольных мероприятий других органов государственного финансового контроля, а также анализа динамики основных макроэкономических показателей социально-экономического развития муниципального образования за соответствующие календарные года.
3. Рассмотрение представительными органами местного самоуправления проектов бюджетов на очередной финансовый год недопустимо до получения заключения контрольно-счетных органов по результатам экспертизы проекта бюджета на очередной финансовый год.
4. При проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета контрольно-счетным органам необходимо проводить правовой анализ представленных документов на предмет соответствия объема и качества документов, представленных одновременно с отчетом об исполнении бюджета, требованиям, установленным статьями 181 и 182 Бюджетного кодекса РФ, а также нормативным правовым актам и бюджетному законодательству субъекта РФ и органов местного самоуправления.
5. При проведении экспертизы проекта бюджета контрольно-счетным органам необходимо проводить правовой анализ представленных документов на предмет соответствия объема и качества документов, представленных одновременно с проектом бюджета, требованиям, установленным статьей 272 Бюджетного кодекса РФ, а также нормам бюджетного законодательства субъекта РФ органов местного самоуправления.
6. При проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета и экспертизы проекта бюджета контрольно-счетным органам необходимо соответственно проверять исполнение и проводить экспертизы проектов всех муниципальных целевых программ с целью обеспечения перехода на программно-целевой метод формирования и исполнения бюджета.
7. Контрольно-счетным органам следует стремиться к краткому и лаконичному изложению результатов проведенных мероприятий. Целесообразно оформлять информацию, содержащую сведения, подтверждающие достоверность результатов внешней проверки отчета об исполнении бюджета и экспертизы проекта бюджета, обоснования положений, изложенных в заключениях как приложения.
8. Учитывая, что в статье 83 Бюджетного кодекса РФ установлена недопустимость финансирования установленных нормативными правовыми актами обязательств, расходы по которым не предусмотрены в бюджете, а также указывается на необходимость приостановления или отмены таких нормативных правовых актов, заключения контрольно-счетных органов при проведении проверки отчета об исполнении бюджета и экспертизы проекта бюджета должны содержать положения с перечнем нормативно-правовых актов, неисполненных установленным образом или подлежащих приостановлению или отмене.
9. При проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета и экспертизы проекта бюджета контрольно-счетным органам следует использовать методические рекомендации Счетной палаты Российской Федерации по аудиту эффективности, методические рекомендации по проведению тематических контрольных мероприятий контрольно-счетного органа субъекта РФ.

Аудитор А.Ф.Манов

Юрисконсульт И.Н.Журавлева

Новости

Ваше мнение

Регистрация

Логин

Пароль

забыли пароль?
регистрация