|
Добрый день, уважаемые друзья, коллеги!
Рад приветствовать вас на ставшей уже традиционной ежегодной Всероссийской конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации!
Все собравшиеся в этом зале хорошо понимают, что качественное улучшение управления финансовыми и материальными ресурсами государства посредством укрепления органов государственного финансового контроля - это злободневная задача каждого региона и страны в целом. Президент России, выступая на V Конгрессе ЕВРОСАИ, проходившем в Москве весной этого года, особо подчеркнул: «Один из наших приоритетов - развитие действенной системы государственного финансового контроля. Ее важнейшая задача - повышение эффективности власти, в том числе за счет предоставления обществу объективной информации о качестве работы государственных институтов».
Несмотря на то, что контрольно-счетные органы в нашей стране появились сравнительно недавно, мы с уверенностью можем сказать, что сегодня они заняли достойное место в общей системе государственного финансового контроля. И немалая заслуга в этом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Вспомните декабрь 2000 года, когда, собравшись в этом зале, мы решили создать нашу Ассоциацию. Прошло всего два года. В масштабах российской истории - это мгновение, а сколько за это время сделано!
Позвольте остановиться на основных итогах работы Ассоциации за прошедший период.
Первое. В нынешнем году, как и в прошлом, особое внимание Ассоциация уделяла вопросам создания и укрепления позиций контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации.
Теперь уже в 75 субъектах Российской Федерации созданы и работают контрольно-счетные органы. А ведь два года назад, перед объединением, нас было гораздо меньше. Только за текущий год контрольно-счетные органы созданы в шести субъектах Российской Федерации. Особенно «урожайным» в 2002 году был Южный федеральный округ, где при нашем активном содействии созданы Контрольно-счетная палата Ростовской области, Контрольно-счетная палата Республики Калмыкия, Государственный контрольный комитет Чеченской Республики.
К сожалению, Южный федеральный округ лидирует и по числу субъектов, в которых контрольно-счетные органы пока отсутствуют: их нет в Республиках Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской Республиках. «Денег нет!» - слышим мы в ответ на наши предложения оказать помощь регионам в создании органов независимого финансового контроля. Только вот вопрос: где причина, а где следствие? Может быть, истина не в том, что нет денег на создание контрольно-счетных органов, а в том, что денег нет из-за отсутствия должного контроля над их расходованием? Ведь нельзя не заметить закономерность: там, где контрольно-счетные органы созданы и действуют эффективно, порядка в бюджетной сфере намного больше, чем в тех регионах, где финансовый контроль пущен на самотек.
Мы хорошо это чувствуем и на федеральном уровне, где последнее время заметно ощущается упорядоченность бюджетной сферы. Но в Российской Федерации, как известно, трехуровневая бюджетная система. Нарушение бюджетного законодательства, нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств, а часто и банальное воровство, сегодня остро дают о себе знать на региональном и муниципальном уровнях. Там больше всего проблем с невыплатой зарплаты, там самые глубокие финансовые дыры. Это не может не отразиться на состоянии финансовой системы страны в целом и не затронуть социально-экономические интересы миллионов россиян.
Судите сами: Россия вступила в фазу экономического роста, бюджет устойчив, а разрыв в доходах между 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения не только не сокращается, но даже медленно растет, - на сегодняшний день он составляет 14,2 раза. Социальные обязательства государства сейчас в три раза превышают бюджет страны и постоянно передаются регионам, что с неизбежностью усиливает напряжение в межбюджетных отношениях.
Вполне очевидно, что без координации действий всех контрольных и правоохранительных органов страны - от федеральных до муниципальных - невозможно проследить, насколько эффективно и разумно расходуются бюджетные средства, как каждая копейка доходит до бюджетополучателя, а, следовательно, невозможно надежно защитить экономические интересы государства и всего российского общества.
Экономическое обеспечение национальной безопасности страны - это, прежде всего, устойчивое развитие экономики каждого субъекта Федерации. Наша работа должна способствовать тому, чтобы в России с каждым годом уменьшалось число так называемых «депрессивных» регионов. Если мы действительно хотим обеспечить, как это записано в Конституции, благополучие и процветание России, то нужен серьезный толчок развитию бизнеса, промышленности - и, прежде всего, в регионах. Нужна модернизация экономики, включающая структурные сдвиги в пользу производства готовых изделий с высокой добавленной стоимостью, с уменьшением в составе нашего импорта зависимости от сырья и энергоносителей. Я часто бываю в различных регионах России и вижу, как медленно и противоречиво протекает там этот процесс.
«Поддержим отечественного товаропроизводителя!» - постоянно слышим мы призывы. Но как? Реальный путь видится в том, чтобы отменить таможенные сборы на высокотехнологическое оборудование, ввозимое в Россию, но при этом не загнать в тупиковую ситуацию и российских промышленников, производящих аналогичную продукцию, создать для них на обозримую перспективу льготный налоговый режим, защитить законодательно, содействовать активному вливанию инвестиций в производство, установить цивилизованные отношения между бизнесом и бюрократией. Эти предложения неоднократно высказывали российские промышленники и предприниматели в ходе моих визитов в регионы России. Они, пожалуй, как никто другой, ждут, что мы своей активной и результативной деятельностью оживим поток инвестиций в отечественное производство.
Второе. В прошедшем году Ассоциация также придавала большое значение становлению внешнего финансового контроля на муниципальном уровне.
Хотя, следует заметить, что эта наша инициатива часто вызывала, да, наверное, и сейчас вызывает, мягко говоря, недопонимание. Основной аргумент - согласно Конституции органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, и в дела муниципальных образований государство вторгаться не вправе. Все так. Мы и не намерены в эти дела вторгаться. Однако мы твердо убеждены, что, поскольку средства муниципальных образований, равно как и государственные средства, - это прежде всего средства, принадлежащие российскому обществу, то управление ими должно находиться под профессиональным, подотчетным обществу, внешним (независимым от распорядителей этих средств) контролем. Мы уверены, что ни на каком уровне бюджетной системы Российской Федерации нельзя допустить зон бесконтрольного распоряжения общественными (государственными или муниципальными) финансовыми ресурсами.
Именно поэтому мы твердо отстаиваем свою точку зрения, активно содействуем наметившемуся на муниципальном уровне процессу создания контрольно-счетных органов, оказываем им необходимую методическую и правовую помощь. Мы не призываем в каждом муниципальном образовании (а их насчитывается более 12 тысяч) создавать собственные контрольно-счетные органы. Здесь надо исходить из особенностей конкретного муниципального образования, объема находящихся в его распоряжении финансовых ресурсов, других факторов.
По инициативе Ассоциации и ее непосредственной поддержке в мае нынешнего года в Калининграде была проведена Всероссийская конференция муниципальных органов финансового контроля, на которой был создан Союз муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации и определены перспективы его взаимодействия со всеми участниками бюджетного процесса. На информационной записке, содержащей основные выводы и предложения конференции, которую я доложил Президенту Российской Федерации, Владимир Владимирович Путин наложил резолюцию «Согласен». И этим, думаю, все сказано.
На этой же конференции Союз муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации обратился в Ассоциацию с просьбой войти в ее состав. На III Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, проведенной в июле 2002 года в г. Кинешме, эта просьба была удовлетворена - Союз муниципальных контрольно-счетных органов был принят в нашу Ассоциацию.
Третье. Создание отделений Ассоциации в федеральных округах.
В 2002 году продолжалось структурирование Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации по федеральным округам. В настоящее время во всех федеральных округах открыты отделения Ассоциации. Эта большая и трудоемкая работа завершена. Мы рассчитываем с помощью отделений Ассоциации наладить конструктивное взаимодействие контрольно-счетных органов внутри каждого федерального округа, укрепить их сотрудничество между собой и со Счетной палатой Российской Федерации. Это и будет наш посильный вклад в решение задачи, поставленной Президентом, а именно: «перенести на окружной уровень, приблизить к территориям исполнение некоторых федеральных функций, прежде всего - в части контрольной работы».
Эту же цель преследует и подписание соглашений о взаимодействии между Счетной палатой Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Такие соглашения подписаны во всех федеральных округах, кроме Уральского.
Четвертое. Важнейшей задачей Ассоциации в текущем году, как и прежде, была организация взаимодействия между контрольно-счетными органами Российской Федерации.
В частности, между Счетной палатой Российской Федерации и региональными контрольно-счетными органами в 2002 году заключено шесть соглашений о двустороннем сотрудничестве в области финансового контроля. Таким образом, число подписанных на сегодняшний день соглашений - 75, что соответствует количеству реально функционирующих контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Для информационного обеспечения сотрудничества Ассоциация издала справочник «Кто есть кто в контрольно-счетных органах России», в котором даны подробные сведения о каждом контрольно-счетном органе и его руководителях.
Со своей стороны мы предпринимаем все возможное, чтобы наполнить соглашения конкретным содержанием, консолидировать усилия Счетной палаты Российской Федерации и региональных контрольно-счетных органов в области контрольных, экспертно-аналитических и иных совместных мероприятий. Только в этом году количество совместных мероприятий выросло в 2,5 раза по сравнению с прошлым.
Развитие сотрудничества целесообразно, прежде всего, в тех сферах, где пересекаются федеральные и региональные интересы, где региональным контрольно-счетным органам трудно провести проверки без поддержки Счетной палаты Российской Федерации. В 2002 году от региональных контрольно-счетных органов в Счетную палату в ответ на наш запрос поступило 37 предложений по совместным контрольным мероприятиям. Особенно много было просьб включить в план работы Счетной палаты Российской Федерации в 2003 году проведение совместных контрольных мероприятий по проверке региональных отделений федеральных структур, таких как Фонд социального страхования, Пенсионный фонд и др. Эти структуры аккумулируют значительные финансовые средства регионов, но региональные органы власти лишены возможности контролировать эффективность использования этих средств. Поэтому вполне естественно, что у субъектов Российской Федерации велика заинтересованность в проведении подобных совместных контрольных мероприятий. Мы намерены включить в план работы Счетной палаты Российской Федерации в 2003 году максимально возможное число таких мероприятий. Мною даны соответствующие поручения, в частности, предусмотреть в плане работы на 2003 год проведение проверок по проблемам жилищно-коммунального хозяйства и РАО «ЕЭС России» с участием муниципальных образований.
Пятое. Исключительно важное направление деятельности Ассоциации - это содействие процессу развития межбюджетных отношений.
К сожалению, сложившиеся на сегодняшний день отношения между всеми участниками бюджетного процесса нельзя признать удовлетворительными. Об этом более подробно завтра будет говорить аудитор Счетной палаты Российской Федерации Сергей Николаевич Рябухин.
В узких рамках доклада я попытаюсь кратко сформулировать наши предложения по совершенствованию системы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней и развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации. Они заключаются в следующем.
В Бюджетном кодексе необходимо в кратчайшие сроки закрепить принципы разграничения расходных полномочий и ответственности между соответствующими бюджетами.
Решая вопрос о децентрализации государственных расходов и передавая существенную долю федеральных полномочий по расходам на региональный уровень, следует одновременно позаботиться о передаче регионам необходимых и достаточных налоговых полномочий и доходов. При этом нельзя не учитывать, что дефицитность бюджетов регионов сегодня ощущается, прежде всего, на муниципальном уровне, что часто выражается в острейшей нехватке средств на выплату заработной платы учителям и врачам.
Чтобы избежать ситуации, сложившейся в 2002 году, мы предложили Минфину готовить более обоснованные расчеты потребностей субъектов Федерации в финансовых ресурсах, в том числе и с учетом фактически сложившейся у них кредиторской задолженности.
Предложено ввести дополнительную дотацию в Фонд финансовой поддержки регионов для компенсации потерь доходов региональных бюджетов, являющихся результатом нововведений в Налоговый кодекс.
Для укрепления доходной базы местных бюджетов предложено полностью закрепить за ними земельный налог и большую часть налога на имущество, увеличить долю отчислений налога на прибыль и возвратить на региональный уровень часть налога на добавленную стоимость.
Одним из недостатков системы предоставления финансовой помощи субъектам Федерации является ее многоканальность. На одни и те же цели регион может получать помощь из нескольких источников, что ведет, с одной стороны, к малой отдаче и фактическому распылению государственных средств, а с другой - затрудняет и без того сложную процедуру контроля за их эффективным использованием.
Думаю, конференция согласится с тем, что давно настала пора повысить взаимную ответственность органов власти всех уровней за сбалансированность бюджетов, соблюдение бюджетных обязательств и принятие соответствующих решений. Всеми силами мы будем добиваться этого. Отрадно, что предложения, аналогичные нашим, были полностью поддержаны на последнем заседании Госсовета.
Шестое. В 2002 году большое внимание Ассоциация уделяла внедрению современных информационных технологий в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.
С этой целью нами налажен оперативный обмен информационными материалами с региональными контрольно-счетными органами посредством использования сети Интернет и электронной почты. На сайте Счетной палаты Российской Федерации создан раздел Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, в котором размещаются материалы, оперативно отражающие текущую деятельность Ассоциации.
Кроме того, в феврале 2002 года Ассоциацией совместно с Экспертно-консультативным советом при Председателе Счетной палаты Российской Федерации проведена Международная научно-практическая конференция «Финансовый контроль и новые информационные технологии». На этой конференции были обсуждены важнейшие вопросы перспективного развития контрольно-счетных органов, рассмотрены проблемы участия Ассоциации в федеральной целевой программе «Электронная Россия». Доклады и выступления участников конференции изданы отдельным сборником.
Практическим результатом данной конференции явились наша договоренность с Министерством связи и информации об отражении интересов контрольно-счетных органов в программе «Электронная Россия» и создание специализированной сети для электронного обмена документами в ходе проведения контрольных мероприятий (в том числе по договоренности с Центризбиркомом России на базе государственной автоматизированной системы «Выборы»).
Для решения наших проблем по информатизации мы сделали еще несколько конкретных шагов - создали две подведомственные Счетной палате структуры: государственный «Научно-исследовательский институт системного анализа» и федеральное государственное унитарное предприятие «Центр информатизации Счетной палаты Российской Федерации».
Институт будет заниматься научными исследованиями, правовыми, методологическими проблемами и подготовкой кадров, а ФГУП - созданием, эксплуатацией и развитием Информационной системы Счетной палаты и контрольно-счетных органов. Думаем, что эти шаги позволят нам значительно ускорить и упорядочить процессы внедрения современных информационно-коммуникационных технологий в нашу работу.
Седьмое. Оказание методической и правовой помощи контрольно-счетным органам Российской Федерации - важнейшее направление деятельности Ассоциации.
В течение года Счетная палата многократно направляла в регионы все, что могло представлять для них интерес. Так, всем членам Ассоциации были разосланы: заключения Счетной палаты на отчет Правительства об исполнении федерального бюджета за 2000 год, на проект бюджета 2003 года, материалы российско-канадского семинара «Стандарты проведения аудита эффективности расходования государственных средств Канады» и другие методические материалы.
К сегодняшней конференции члены Ассоциации получили объемный пакет из документов методического и информационного характера. Надеюсь, они помогут вам в практической деятельности. Мы и в дальнейшем, как говорится, чем богаты, тем и рады будем делиться со своими коллегами.
Восьмое. Ассоциация уделяет большое внимание вопросам повышения квалификации руководителей и сотрудников контрольно-счетных органов.
В 2002 году на базе Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации было организовано обучение группы руководителей контрольно-счетных органов из 20 регионов.
В журнале «Финансовый контроль» открыта постоянная рубрика «Государственный финансовый контроль - региональный аспект», в которой члены Ассоциации получили хорошую возможность отразить накопленный положительный опыт в организации государственного финансового контроля в регионах Российской Федерации. В нынешнем году опубликованы семь весьма содержательных статей, присланных из регионов.
Кроме того, к данной конференции Ассоциация приурочила проведение конкурса на звание «Лучший финансовый контролер России», участие в котором приняли практически все контрольно-счетные органы Российской Федерации. Здесь, на конференции, мы подведем итоги данного конкурса, наградим победителей, а лучшие конкурсные работы - рефераты на актуальную тему государственного финансового контроля - будут опубликованы в специальном сборнике и журнале «Финансовый контроль».
Повышению профессионального уровня руководителей и сотрудников контрольно-счетных органов способствовали многочисленные всероссийские и региональные конференции и семинары, организованные Ассоциацией. Суздаль, Уфа, Петрозаводск, Калининград, Кинешма, Ростов, Воронеж, Волгоград, Хабаровск, Сочи, Тюмень - вот далеко не полная «география» подобных мероприятий, проведенных в этом году. В семи из них, несмотря на большую загруженность в работе, я участвовал непосредственно. На этих мероприятиях обсуждались злободневные социально-экономические проблемы страны (тарифы на энергоносители, реформа ЖКХ и т.д.), методические вопросы организации предварительного, оперативного и последующего контроля.
Девятое. Изучение, анализ, обобщение и распространение положительного опыта деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.
С привлечением специалистов Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в 2002 году проведены комплексное изучение и анализ деятельности контрольно-счетных палат Ивановской и Вологодской областей, а также Санкт-Петербурга. Результаты анализа, положительный опыт, накопленный этими контрольно-счетными органами, отражены в соответствующих отчетах, которые были распространены среди членов Ассоциации и направлены руководителям органов законодательной и исполнительной власти указанных субъектов Федерации.
По крупицам собираемый в регионах позитивный опыт для нас, членов Ассоциации, особенно ценен. Но опыт отрицательный также поучителен. Им не следует пренебрегать. Так, все вы хорошо осведомлены о ситуации, сложившейся вокруг Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга. Президиум Ассоциации внимательно следил за развитием событий, стремился поддержать и защитить нашего молодого коллегу - председателя палаты Дмитрия Алексеевича Буренина. С этой целью я лично выезжал в Санкт-Петербург, где договорился с губернатором Владимиром Анатольевичем Яковлевым о том, что комиссия Ассоциации проведет независимую экспертизу работы Контрольно-счетной палаты города и сделает соответствующие выводы и предложения.
В течение почти двух недель комиссия из девяти человек, пятеро из которых - председатели контрольно-счетных органов субъектов Федерации, работала в Санкт-Петербурге. Отчет о работе комиссии был доложен мне исполнительным секретарем Ассоциации, и я направил вам этот документ для информации. Комиссия выявила весьма серьезные нарушения бюджетного законодательства в Санкт-Петербурге, отметила принципиальность и бескомпромиссность Контрольно-счетной палаты в борьбе с этими нарушениями. Вместе с тем комиссия, весьма объективно и беспристрастно подойдя к делу, обратила внимание и на недопустимую политизированность всех участников бюджетного процесса, включая Контрольно-счетную палату города, нежелание сторон слушать и слышать друг друга.
Гласность - важнейший принцип деятельности контрольно-счетных органов. Это - обоюдоострый меч, которым можно как исцелять, так и наносить весьма болезненные раны. И пользоваться этим оружием надо очень осторожно, в полном соответствии с Этическим кодексом сотрудников контрольно-счетных органов, который мы приняли на II Конференции Ассоциации.
Думаю, вы согласитесь, что трудно добиться роста эффективности деятельности контрольно-счетных органов, не зная, в чем выражается этот рост, какие показатели его характеризуют, и каковы действительные критерии оценки эффективности. Так, результативность деятельности Счетной палаты Российской Федерации принято оценивать по таким показателям, как сумма выявленных незаконно потраченных средств, количество возбужденных по ее материалам уголовных дел и т.д. Например, в 2000 году по материалам палаты было возбуждено 20 уголовных дел, в прошлом - 49, а в этом - уже 72. Как видите, прогрессирующий рост. И, видимо, это неплохие показатели. Но отражают ли они суть нашей деятельности? Например, мой коллега из Франции, с которым я общался на проходившем в Москве V Конгрессе ЕВРОСАИ, сообщил, что у них случаи возбуждения уголовных дел по материалам Счетной палаты чрезвычайно редки и рассматриваются как ЧП национального масштаба. Значит ли это, что Счетная палата России работает в десятки раз более эффективно, чем Счетная палата Франции? Там, как известно, во главу угла поставлен и хорошо налажен превентивный, упреждающий контроль.
Кстати, независимый предварительный контроль известен в России еще со времен Александра II. Один из творцов финансово-контрольной реформы Валериан Алексеевич Татаринов докладывал императору: «Какие бы ни были комбинации по устройству контроля последующего, без пособия контроля предварительного он будет учреждением относительно мертвым - всесильным, может быть, для открытия злоупотреблений, но недостаточным для ограничения казны от незаконного употребления ее достояния». Император удостоил доклад резолюцией: «Справедливо». Сказанное справедливо и весьма актуально и для современной России.
Кстати, внимательно ознакомившись с историей государственного финансового контроля в России, вы увидите, что на всех ее этапах нововведения встречали ожесточенное сопротивление всевластной российской бюрократии. Так, министр финансов М. Х. Рейтерн свои возражения против введения предварительного контроля обосновывал тем, что этот контроль «…замедлит и, следовательно, ослабит правительственное действие, что вообще вредно, а в настоящее время и опасно». Не кажется ли вам, что нечто удивительно похожее нам приходится слышать и сегодня?
Мне кажется, что настало время обстоятельно изучить зарубежный и отечественный опыт, выработать критерии оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов, определить количественные и качественные показатели проводимых ими контрольных и иных мероприятий, а в конечном итоге - разработать единую, общеприемлемую методику оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов. Начало этой работы уже положено, с этой целью создана рабочая группа Ассоциации и, надеюсь, что к следующей нашей конференции мы будем иметь качественно отработанный документ.
Десятое. В 2002 году Ассоциация активно содействовала развитию новых форм и методов контроля, повышению эффективности внешнего финансового контроля в Российской Федерации.
Члены Ассоциации приняли участие в V Конгрессе ЕВРОСАИ. Открывая Конгресс, Президент России в позитивном ключе изложил все то, что было сделано за последнее время в целях развития в стране системы государственного финансового контроля. Однако при этом отметил, что все это находится только в стадии становления. Справедливость сказанного мы, работники контрольно-счетных органов, хорошо ощущаем на себе. Отсюда и наша постоянная озабоченность совершенствованием традиционных и поиском новых форм и методов работы.
В экономически развитых странах традиционный государственный финансовый контроль за целевым использованием бюджетных средств уже давно дополняется контролем или, как это принято называть за рубежом, аудитом эффективности, т.е. проверкой эффективности расходования бюджетных средств. Такой вид контроля становится сейчас преобладающим видом контроля за исполнением бюджета в большинстве государств с развитой экономикой и используется в 60-70 процентах проверок.
Широкое распространение аудита эффективности объясняется еще и тем, что за рубежом органы внешнего контроля играют ведущую роль в системе государственного финансового контроля, оценивают деятельность органов внутреннего контроля и используют в своей работе их результаты. Это избавляет их от необходимости проведения детальных проверок счетов и финансовой отчетности непосредственных получателей бюджетных средств и позволяет заострить внимание на вопросах эффективности и рациональности использования этих средств. Причем отчеты контроля эффективности обычно содержат не только перечень выявленных недостатков в управлении государственными средствами, но и конструктивные предложения по их устранению.
Надо сказать, что мы не рассматриваем аудит эффективности как панацею и не намерены предавать забвению апробированные формы государственного финансового контроля. Для нас аудит эффективности - это не только переход к новой форме контроля, но и способ расширения функций контрольно-счетных органов.
Справедливости ради надо сказать, что аудит эффективности не является для России принципиально новой, доселе неведомой формой финансового контроля. Вспомним недавнюю историю. В частности, деятельность Рабоче-крестьянской инспекции под председательством Г. К. Орджоникидзе, которая сыграла огромнейшую роль в оценке эффективности плана реконструкции промышленности, первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР.
Вспомним еще раз замечательного российского реформатора В. А. Татаринова, по предложению которого государственный контроль получил возможность входить во все детали, связанные с движением государственных средств, и изучать все стороны хозяйственной жизни государства. При этом первым условием ревизии считалась проверка «хозяйственной целесообразности и выгодности операций, независимо от законности их производства». Цитирую по первоисточнику - репринтному изданию книги по истории государственного контроля в России. Эту уникальную книгу мы подготовили в качестве подарка для участников конференции.
В Счетной палате Российской Федерации аудит эффективности де-факто существует уже 2-3 года. В каждой проверке мы стремимся работать в этом режиме. Конкретный пример - серия наших аналитических материалов, связанных с реформой Министерства путей сообщения и эффективностью работы этого ведомства. Примечательно, что первый аудит эффективности (говоря современным языком) в России был осуществлен на Николаевской железной дороге и оказался настолько результативным, что был распространен и на другие дороги.
Однако скажем прямо, аудит эффективности еще не стал подлинно рабочим инструментом контрольно-счетных органов. Его проведение вызывает массу вопросов и затруднений. Поэтому Счетная палата Российской Федерации сочла своим долгом возглавить работу в этом направлении. 22-23 октября этого года мы провели в Счетной палате российско-канадский семинар по вопросам контроля эффективности расходования бюджетных средств. На семинар приглашались и наши коллеги из регионов.
В Счетной палате Российской Федерации создана рабочая группа и разработан перспективный план мероприятий, рассчитанный на три года. Результатом реализации плана должен стать переход к этому весьма перспективному виду финансового контроля. В идеале с 2005 года каждая проверка, проводимая Счетной палатой, будет включать в себя проверку эффективности. Разумеется, подлинной эффективности без сотрудничества с региональными контрольно-счетными органами достичь невозможно.
Предстоит большая и кропотливая работа по созданию необходимых условий для перехода к аудиту эффективности, прежде всего по формированию методологической и правовой базы. Освоение этого вида государственного финансового контроля потребует от нас в течение нескольких лет значительной перестройки форм и методов работы, а также совершенствования российского законодательства.
* * *
Уважаемые коллеги! Все перечисленное свидетельствует о той большой работе, которую проводит Ассоциация в целях становления и развития в Российской Федерации всеобъемлющей и надежной, эффективной системы государственного финансового контроля.
Вместе с тем, несмотря на определенные успехи в этом архиважном для общества деле, нельзя сказать, что всегда и везде процесс становления контрольно-счетных органов протекает безболезненно и беспрепятственно. Дают себя знать как объективные трудности роста, так и пресловутые субъективные факторы. Скажу откровенно, что есть палаты по 3-4 человека, которые с большой долей условности можно назвать независимыми контрольно-счетными органами, а там, где палаты имеют достаточную численность и работают профессионально и добросовестно, нередко они очень остро ощущают на себе всесилие и всевластие местной бюрократии, поскольку не защищены законом. Это ненормально.
На наш взгляд, основная сдерживающая причина развития - это несовершенство, недостаточность нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы государственного финансового контроля.
2002 год дал некоторые результаты в правовом обеспечении деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. С 1 июля введен в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с ним субъекты Российской Федерации получили возможность принимать свои законы об административных правонарушениях (статья 1.1 Кодекса) вне рамок ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (статья 1.3). Поле достаточно широкое.
Однако, по нашему мнению, законодатель предусмотрел крайне низкие размеры штрафов в случае обнаружения правонарушений в финансовой области. Заметим также, что до сих пор девственно чист Уголовный кодекс Российской Федерации, не имеющий в своем составе статей, предусматривающих уголовную ответственность за наиболее серьезные правонарушения.
До сих пор не удается поправить технические погрешности известной 287 статьи Уголовного кодекса. Кроме них нами давно предлагалось внести в эту статью ответственность за непредставление информации как перед представительными органами власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, так и создаваемыми ими контрольно-счетными органами. Эти проблемы до сих пор остаются серьезными правовыми задачами.
Вы хорошо знаете о тех усилиях, которые прилагают Счетная палата Российской Федерации и наша Ассоциация для того, чтобы решить эти и другие правовые проблемы. Члены Ассоциации приглашались к участию в семинарах, проводимых Государственной Думой и Советом Федерации по обсуждению поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, связанных с деятельностью контрольно-счетных органов. Ряд членов Президиума Ассоциации принял участие в научно-практической конференции, организованной Советом Федерации и посвященной обсуждению проекта Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации.
На конференции обсуждались два проекта Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, предложенные Минфином России и Счетной палатой Российской Федерации.
Надо сказать, оба проекта единодушны в признании того факта, что существующая в России система государственного финансового контроля неэффективна и нуждается в реформировании. Однако предлагаемые пути реформирования этой системы принципиально различны.
Минфин России видит такое реформирование, прежде всего, в расширении внутреннего (ведомственного) финансового контроля, введении дополнительных должностей внутренних контролеров.
Счетная палата никоим образом не отрицает необходимости и не стремится принизить важность внутреннего контроля, но считает, что экстенсивный путь его развития не приведет к существенному улучшению системы государственного финансового контроля, а только увеличит там государственные расходы. Искомых результатов, видимо, можно было бы достичь путем укрепления дисциплины и оптимизации деятельности имеющихся бухгалтерских служб.
В демократических государствах ведущую роль в системе контроля играют независимые от распорядителей бюджетных средств органы внешнего контроля. Они имеют полномочия проверять не только законность, но и эффективность деятельности этих распорядителей, а также эффективность созданных ими внутренних контрольных служб. Это - аксиома для любого правового государства. Это четко определено в статьях 3 и 4 Лимской декларации руководящих принципов контроля. И вновь обращаясь к истории финансового контроля в России, напомню, что еще В. А. Татаринов предлагал «упрочить самостоятельное, вполне независимое от исполнительной власти ревизионное учреждение с правом …обсуждать действия и хозяйственные операции не только исполнительных, но и распорядительных управлений».
Сегодня, как и прежде, против этого решительно возражает Минфин. Для успешного реформирования государственного финансового контроля в России необходимо выстроить в одну целостную систему все уровни финансового контроля - и внутренние, и внешние, четко определить их полномочия, выработать единые принципы контроля и единую методику его осуществления. И делать все это надо как можно скорее, ибо Россия переходит на единые принципы бухгалтерского учета и финансов. Мы довольно быстро интегрируемся в мировую экономику, готовимся к вступлению в ВТО. Переход на признанные во всем мире стандарты осуществления бухгалтерского учета и государственного финансового контроля нам просто необходим.
Важна также эффективная координация деятельности всех государственных контролирующих структур, их взаимопомощь в работе. И, конечно же, в концепции должен найти отражение внешний государственный финансовый контроль, реализуемый контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, должны быть более четко сформулированы права и полномочия этих органов.
В этом и только в этом состоит суть наших принципиальных разногласий с Минфином по поводу создания единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Замечу, что сейчас обсуждается далеко не первый вариант концепции, предложенной Минфином. Этот вариант может показаться значительно обновленным, но это только видимость новизны. К нашему огромному сожалению, разработчики концепции ходят по замкнутому кругу и, похоже, не хотят или не могут устранить принципиальные разногласия в вопросах создания целостной системы государственного финансового контроля. Об этом мы со всей откровенностью и прямотой сказали в своей рецензии на новый вариант рассматриваемой концепции.
Разумеется, многие нерешенные вопросы, сдерживающие результативность деятельности контрольно-счетных органов, могли быть сняты, если бы был принят базовый закон о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Однако до тех пор, пока не существует общепринятой концепции создания целостной и эффективной системы государственного финансового контроля, вряд ли может увидеть свет и соответствующий федеральный закон. Его продвижение будет неизбежно сталкиваться с множеством противоречий и проблемных вопросов. Свидетельством тому явилось состоявшееся на прошлой неделе в Совете законодателей под председательством Сергея Михайловича Миронова обсуждение проекта закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации».
Мы решили не ждать, образно говоря, у моря погоды, а сделать все от нас зависящее, чтобы ускорить процесс формирования нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность контрольно-счетных органов. С этой целью рабочей группой Ассоциации разработан проект Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации. Прообразом проекта стали Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 году, а также Декларация об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств, принятая в городе Киеве 8 июня 2001 года.
Однако, разрабатывая свою Декларацию, мы не собирались повторять основные положения названных документов. Зачем лишний раз повторять то, что является общепризнанным в мировом сообществе, что рано или поздно будет воспринято и в России? В разработанной Декларации мы хотели, прежде всего, отразить те принципы, которые считаем важнейшими для организации деятельности органов внешнего финансового контроля.
На этой Конференции мы намерены обсудить и принять указанную Декларацию за основу. Специально посвятили этому одно из пленарных заседаний. Надеюсь, это подвигнет наших законодателей на более оперативное решение правовых проблем государственного и муниципального финансового контроля.
Таковы основные итоги деятельности Ассоциации в 2002 году. И, пожалуй, главный итог заключается в том, что Ассоциация стала организацией общепризнанной и авторитетной. О ней говорят, с ней спорят, ее критикуют. И это нормально. Значит, жизнеспособное детище мы произвели на свет два года назад, создав Ассоциацию. Аудитор Юрий Михайлович Воронин, побывавший недавно в Германии, рассказал, что немецкие коллеги весьма заинтересованно отнеслись к российскому опыту и хотят создать у себя структуру, подобную нашей Ассоциации.
* * *
Что в перспективе? Будем продолжать работу в соответствии с Декларацией о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и другими принятыми решениями. Дальнейшее развитие получат работы по тем направлениям, которые я проанализировал в своем докладе. В частности, будем прилагать усилия по формированию во всех регионах Российской Федерации контрольно-счетных органов, укреплению их авторитета и влияния на социально-экономическую жизнь регионов. Думаю, что, собравшись через год, мы примем в свои ряды новых членов Ассоциации.
Мы продолжим работу по становлению внешнего контроля за муниципальными финансами. Постоянно будем оказывать методическую помощь контрольно-счетным органам в овладении передовыми методами контрольной, экспертно-аналитической и иных видов деятельности.
Планируем также повышение профессиональной подготовки специалистов органов финансового контроля - членов нашей Ассоциации. Продолжим изучение и анализ деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, обобщение положительного опыта и распространение его среди членов Ассоциации.
Особое внимание в будущем году мы намерены уделять внедрению в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации современных информационных технологий. О первом этапе проделанной в этом направлении работы я уже говорил. На последующих этапах мы планируем осуществить привязку контрольно-счетных органов субъектов Федерации к существующим региональным информационным и телекоммуникационным центрам, в том числе и к создающимся в рамках программы «Электронная Россия». Для этого мы намерены в первом квартале 2003 года начать диагностическое обследование информационных потребностей контрольно-счетных органов субъектов Федерации, уточнить реальное состояние их информационного обеспечения. С целью обобщения полученных данных и разработки предложений по дальнейшему совершенствованию системы информационного обеспечения контрольно-счетных органов Российской Федерации программно-целевыми методами полагаю целесообразным создать в Счетной палате специальную рабочую группу, в которую включить и представителей региональных контрольно-счетных органов.
Эти и другие направления деятельности отражены в плане работы Ассоциации на 2003 год. Вчера Президиум Ассоциации утвердил этот план. Было также рассмотрено множество предложений по дальнейшей активизации деятельности Ассоциации, принято решение перенести центр тяжести нашей работы на отделения Ассоциации в федеральных округах.
* * *
В связи с анализом нашей деятельности хочу заметить, что иногда средства массовой информации без всяких оснований приписывают Счетной палате Российской Федерации намерения, которых она никогда и не имела. Например, нас часто обвиняют в том, что Счетная палата хочет сформировать «контрольно-счетную вертикаль» и взять под свой контроль проведение финансовых проверок в регионах, подчинив себе контрольно-счетные палаты субъектов Федерации. Вот и на прошлой неделе одно солидное деловое издание ни с того, ни с сего разразилось статьей на эту тему.
Официально заявляю, такую вертикаль мы никогда не предполагали и нигде не собираемся строить. Хотя, скажу откровенно, демократия в нашей стране в различных регионах развивается по-разному, и есть регионы, в которых ее ростки еще только-только пробиваются. Чтобы ускорить этот процесс, может, не лишним было бы кое-где и власть употребить.
Единственное, что мы всегда утверждали и продолжаем утверждать, это то, что государственные средства на любом уровне бюджетной системы - это средства, принадлежащие российскому народу, всему гражданскому обществу. И если Россия, как это закреплено в Конституции, стремится к демократии, то за использованием средств общества должен быть установлен, как это делается во всех цивилизованных странах, строжайший внешний финансовый контроль. Но это никак не означает, что Счетная палата стремится повсеместно руководить этим контролем.
Ассоциация - добровольное, можно сказать, товарищеское объединение руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации. Именно в этом заключается основа нашей единой системы внешнего государственного финансового контроля. И, если угодно нас так называть, - «контрольно-счетная вертикаль», базирующаяся на единстве целей, высоком профессионализме и добросовестном служении Отечеству сотрудников контрольно-счетных органов России.
Зададимся вопросом: что главное в этой вертикали? Правда и прежде всего правда! В музее Счетной палаты хранится кристалл из горного хрусталя - символ ЕВРОСАИ. Вручая этот символ мне как президенту ЕВРОСАИ, избранному на этот пост на ближайшие три года, мой предшественник господин Франсуа Ложеро пожелал укреплять выработанную цивилизованным сообществом тенденцию открытости, правдивости, прозрачности бюджетного процесса. Позвольте выразить надежду на то, что именно эти принципы будет неуклонно и успешно претворять в жизнь Ассоциация контрольно-счетных органов России!
Желаю Вам в этом успехов и благодарю за внимание!
|
Об итогах работы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2002 году и задачах по совершенствованию системы государственного финансового контроля
Новости
