|
Уважаемые Коллеги!
1. Как вы знаете, в соответствии с Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации” и Бюджетным кодексом Российской Федерации Счетная палата готовит заключение на проект закона о бюджете и Председатель Счетной палаты выступает с докладом по данному вопросу при рассмотрении законопроекта в первом чтении в Государственной Думе.
На протяжении уже четырех лет Счетная палата до момента внесения Правительством законопроекта в Государственную Думу осуществляет необходимый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий на основе соответствующего порядка, типовой программы, положения и протокола о взаимодействии Счетной палаты и Минфина России.
В текущем году в целях подготовки заключения инспекторским составом Счетной палаты, начиная с апреля, осуществлен комплекс выборочных проверок в 42 главных распорядителях средств федерального бюджета.
В ходе проверок (май – август) проанализирована работа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, главных распорядителей средств федерального бюджета, иных участников бюджетного процесса по составлению прогноза и проекта бюджета, проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов параметров основных показателей.
Инспекторский состав Счетной палаты принимал участие в заседаниях Межведомственной комиссии по обеспечению своевременного и качественного формирования проекта бюджета, в работе рабочих групп Комиссии Правительства по оптимизации бюджетных расходов.
Кроме того, в течение 2003 года на всех стадиях подготовки прогноза и бюджета осуществлялся анализ:
- сценарных условий развития экономики (март-месяц, уточнение в апреле-месяце);
- перспективного финансового плана и бюджета расширенного правительства на 2003-2005 годы (апрель-месяц);
- прогноза уровня цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2004 год (май-месяц);
- основных параметров прогноза и основных характеристиках бюджета до 2006 год (июнь-месяц);
- прогнозного плана приватизации федерального имущества до 2006 года (июль-месяц);
- итогов социально-экономического развития за первое полугодие т.г. и задачах на второе полугодие т.г. (август-месяц);
- самого прогноза и бюджета на 2004 год (август-месяц);
- основных направлений денежно-кредитной политики (август-месяц);
- изменений налогового законодательства (в течение года).
При подготовке заключения использован опыт подготовки заключений в прошлые годы, результаты проверок отчета Правительства об исполнении федерального бюджета, тематических проверок, результаты оперативного контроля бюджета в 2003 году. Таким образом, заключение на проект бюджета на очередной финансовый год соединяет результаты всех форм государственного финансового контроля.
Особенностью Заключения Счетной палаты является его универсальность. Несмотря на то, что оно представляется к первому чтению, предметом которого является основные характеристики бюджета, оно по своему содержанию может быть использовано при рассмотрении Государственной Думой бюджета законопроекта и во втором и третьем чтениях.
Заключение Счетной палаты состоит из сводной части Заключения, 12 заключений аудиторских направлений деятельности Счетной палаты, а также приложений к Заключению. В этом году в качестве приложений к Заключению даны приложения по анализу реализации Бюджетного послания, а также по соответствию всех статей представленного Правительством законопроекта Бюджетному кодексу.
Структура сводной части заключения Счетной палаты состоит из ставших уже стандартными разделов:
1. Анализ параметров прогноза макроэкономических показателей для составления проекта бюджета.
2. Структурные особенности и основные характеристики бюджета.
3. Анализ реализации Бюджетного послания.
4. Анализ соответствия законопроекта Бюджетному кодексу и иным законодательным актам.
5. Доходы.
6. Расходы.
7. Источники финансирования дефицита, государственный долг, государственные заимствования, расходы на обслуживание и погашение государственного долга.
8. Межбюджетные отношения.
9. Программная часть бюджета.
10. Взаимоотношения бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов.
11. Выводы и предложения.
Таким образом, сводная часть заключения комплексно характеризуют все аспекты бюджета в концентрированном виде, заключения аудиторов Счетной палаты более подробно освещают закрепленные Регламентом Счетной палаты статьи бюджета.
2. Учитывая, что основные положения экономической и бюджетной политики на следующий год будут освещены в последующих выступлениях разрешите вкратце остановиться на достаточно важном вопросе, на соответствии представляемого Правительством законопроекта Бюджетному кодексу.
2.1. Анализ законопроекта позволяет сделать вывод о том, что он как и в прошлые годы сформирован не в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.
2.2. Законопроект не основывается на Плане развития государственного и муниципального секторов экономики, как это установлено статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в связи с отсутствием плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг по главным распорядителям средств федерального бюджета, и, соответственно, объем и качество предоставляемых государственных услуг не предопределяют размеров бюджетных ассигнований, предусматриваемых главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в 2004 году.
Кроме того, отсутствие плановых заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг бюджетными учреждениями, установление которых предусмотрено статьями 176 и 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведет к тому, что в составе отчета Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2004 год не будет представлен, как и в предыдущие годы, сводный отчет о выполнении плановых заданий, что, в свою очередь, не соответствует статье 276 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Законопроектом не предусмотрено утверждение источников финансирования федерального бюджета по основным видам привлеченных средств, что не соответствует статьям 93 и 111 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В законопроекте не установлены предельные объемы обязательств по государственным гарантиям, что не соответствует пункту 4 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В нарушение статей 122, 123 Бюджетного кодекса Российской Федерации Программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям на 2004 год отражает расходы по предоставляемым кредитам, а не долговые обязательства иностранных государств перед Российской Федерацией. В нарушение пункта 1 статьи 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Программе не указаны цели предоставления кредитов, наименования получателей кредитов, общий объем каждого кредита. Название Программы также не соответствует статье 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
2.3. В расчетах доходов проектов федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год учтены изменения налогового законодательства в части водного налога, единого сельскохозяйственного налога, налога на имущество организаций, налога на наследование, которые по состоянию на 26 августа 2003 года не введены в действие. Проекты федеральных законов “О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации” в части главы 29 “Водный налог”, главы 26.1 “Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)”, главы “Налог на имущество организаций”, главы 31. “Сборы за право пользования объектами животного мира и за право пользования водными биологическими ресурсами” приняты в первом чтении.
Это противоречит статьям 53 и 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.
9 Статьями законопроекта предполагается увеличение поступлений и расходов федерального бюджета сверх сумм, установленных законопроектом, в том числе приложениями 5, 6, 7, 8, и 9 к законопроекту, при этом не определены суммы данных поступлений и расходов, что нарушает статью 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающую принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме, а также статью 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджетных учреждений, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета.
Федеральные законы о федеральном бюджете из года в год содержат статьи, которые предусматривают увеличение поступлений в бюджета, а также увеличение расходной части федерального бюджета без установления конкретных параметров в федеральном законе о бюджете.
При исполнении Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” из 11 статей закона, которые повлияли на увеличение утвержденной суммы бюджетных расходов на 16,4 %, или на 196,3 млрд. рублей, только 5 статьями были установлены объемы бюджетных ассигнований. При исполнении федерального закона о бюджете на 2002 год в соответствии с 10 статьями закона были увеличены объемы утвержденных бюджетных ассигнований на 7,4 %, или на 143,4 млрд. рублей, при этом только 3 статьями закона были установлены объемы бюджетных ассигнований. В Федеральном законе “О федеральном бюджете на 2003 год” (с изменениями и дополнениями) содержится 5 статей, которые повлияют на увеличение утвержденных бюджетных ассигнований, из них только одной статьей установлены объемы бюджетных ассигнований. За первый квартал 2003 года утвержденные годовые расходы федерального бюджета увеличены на 8,0 млрд. рублей в соответствии с 2 статьями закона о бюджете.
В проекте федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” также содержатся статьи, предусматривающие дополнительное финансирование расходов федерального бюджета сверх установленных законом сумм. Частью десятой статьи 35 законопроекта предусматривается поступления от возврата выданных военнослужащим беспроцентных ссуд на обзаведение имуществом первой необходимости направить в качестве дополнительного финансирования на те же цели сверх установленных сумм, а статьей 82 законопроекта предусматривается, что остатки неиспользованных на 1 января 2004 года средств федерального бюджета на счетах ГУФК Минфина России направляются в качестве дополнительного финансирования по ряду министерств и ведомств и субъектов Российской Федерации.
В проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год”, как и в предыдущие годы, включены статьи (26 и 28), предусматривающие использование доходов от разрешенных видов деятельности, доходов от сдачи в аренду федерального имущества в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания соответствующих министерств, ведомств и организаций. Данные расходы лишь отражаются в отчете Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и не включаются в общую сумму расходов, ведомственную и функциональную структуры расходов федерального бюджета и не учитываются в изменениях и дополнениях сводной бюджетной росписи в течение финансового года.
Расходы, произведенные за счет доходов от разрешенных видов деятельности, составляют несколько миллиардов рублей. Расходы, осуществленные за счет доходов от аренды федерального имущества, составили за 2001 год 2,5 млрд. рублей, за 2002 год – уже 3,9 млрд. рублей.
Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в законопроекте в соответствии с текстовыми статьями не только свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур, но и не позволит осуществить комплексный анализ исполнения данных поступлений и расходов федерального бюджета, которые будут произведены и отражены в отчете Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2004 год, при подготовке соответствующего заключения Счетной палаты.
Счетная палата полагает необходимым установить в законопроекте объемы поступлений в соответствии с текстовыми статьями, а также обеспечить законодательное распределение дополнительных расходов федерального бюджета по ведомственной и функциональной структуре бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
6 статей законопроекта не соответствуют статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой доходы бюджета и поступления из источников его финансирования не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
2.4. Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации не определены специальным федеральным законом и не предусмотрены в законопроекте, что не соответствует статьям 135 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Законопроектом не определены цели предоставления бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации, порядок предоставления, условия их оплаты и возврата, что противоречит пункту 1 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Статья 141 законопроекта, разрешающая территориальным налоговым органам получать на их содержание средства из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, не соответствует статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой деятельность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов должна финансироваться исключительно из федерального бюджета.
2.5. Некоторые статьи законопроекта расширяют полномочия Правительства Российской Федерации в ходе исполнения бюджета по сравнению с правами, предоставленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Статьей 35 законопроекта Правительству Российской Федерации предоставляется право в ходе исполнения Федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год” вносить по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета по установленным данной статьей основаниям.
Практика применения положений, определенных статьей 35 законопроекта, на протяжении последних трех лет показывает, что в течение финансового года не вносятся изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета, которые являются приложениями к закону о бюджете. Определяемый Правительством Российской Федерации порядок реализации данной статьи предусматривает внесение изменений в сводную бюджетную роспись по установленным данной статьей основаниям. При этом Правительством Российской Федерации не принимаются соответствующие нормативные правовые акты.
Фактическое внесение изменений в сводную бюджетную роспись по установленным данной статьей основаниям осуществляется Минфином России. При этом указанные основания не дают право Министру финансов Российской Федерации осуществлять перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации, с превышением пределов, установленных статьями 166, 228, 234, 261 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Но в ходе исполнения федерального бюджета Минфином России допускаются перемещения бюджетных ассигнований без учета установленных ограничений.
Учитывая изложенное, Счетная палата полагает, что предлагаемый статьей 35 законопроекта порядок внесения изменений в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета позволяет отходить от требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с этим данный порядок должен регулироваться не федеральным законом о федеральном бюджете, а Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 130 законопроекта Правительство Российской Федерации вправе выделять в 2004 году субвенции и субсидии организациям любой организационно-правовой формы и определять порядок их предоставления, что расширяет сферу применения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, разрешающей предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета только в случаях, предусмотренных федеральными и региональными программами и федеральными законами.
2.6. Предусмотренные статьей 64 законопроекта меры ответственности за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов российскими юридическими лицами, и статьей 70 законопроекта процедуры, применяемые при нарушении сроков возврата и (или) использование не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации, не соответствуют статьям 289, 290 и 231 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также статьям 15.14 и 15.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
2.7. Статья 87 законопроекта, устанавливая соотношение между минимальным размером оплаты труда и среднегодовой величиной прожиточного минимума трудоспособного населения в размере 22 %, не определяет соотношения между величиной прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, что не соответствует пункту 6 статьи 181 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункту 2 статьи 5 Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ “О прожиточном минимуме в Российской Федерации”.
2.8. Всего из 146 статей законопроекта 28 статей (19 % от общего количества статей) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. При формировании проекта федерального бюджета нарушены требования 44 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии со статьей 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем и темп роста валового внутреннего продукта, уровень инфляции (декабрь к декабрю) являются исходными для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Однако в отличие от предыдущих лет параметры указанных макроэкономических показателей в законопроекте не зафиксированы.
2.9. Размеры бюджетных ассигнований, устанавливаемые законопроектом, не учитывают в полном объеме требования действующего законодательства.
Законопроектом, как и в предыдущие годы, предлагается приостановить полностью или частично нормы действующих законодательных актов в связи с отсутствием средств на их реализацию. Такая возможность предоставлена Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако при этом законопроект не указывает, в какой части не предусмотрено финансирование нормативных правовых актов, расходы на реализацию которых частично (не в полной мере) обеспечены источниками финансирования в законопроекте, что не соответствует пункту 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, перечень законодательных актов Российской Федерации, действие которых приостанавливается в 2004 году, приведенный в приложении 20 к законопроекту, практически полностью повторяет перечень законодательных актов, предусмотренных к приостановлению федеральными законами о бюджете за предыдущие годы. По мнению Счетной палаты, финансирование, предусмотренное указанными актами, не может быть приостановлено в разовом порядке федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Принятие подобных решений требует более тщательного и взвешенного подхода, так как эффективное исполнение законодательных актов возможно лишь при условии комплексного применения всей совокупности их норм и положений.
2.10. Анализ законопроекта позволяет также отметить противоречия и несоответствия в применении норм действующего бюджетного и иного законодательства Российской Федерации при формировании бюджета.
Так, статьей 1 законопроекта установлено, что в доходы федерального бюджета на 2004 год зачисляются поступления единого социального налога, направляемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии, что соответствует главе 24 Налогового кодекса Российской Федерации, но не соответствует статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На протяжении ряда лет в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год включаются нормы, противоречащие действующему законодательству. При этом вместо внесения изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты действие этих актов предлагается приостанавить федеральными законами о федеральном бюджете.
Так, предусмотренные статьями 7 и 18 законопроекта нормативы распределения средств исполнительского сбора (80% - в доходы федерального бюджета, 20% - на счета Минюста России) не соответствуют Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ “Об исполнительном производстве” (30% и 70% соответственно) (действие указанной нормы Федерального закона “Об исполнительном производстве” на 2004 год законопроектом предлагается приостановить). В то же время следует отметить, что и положения Федерального закона “Об исполнительном производстве” противоречат статье 49 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей полное поступление в доходы федерального бюджета собственных неналоговых доходов, и статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающей финансирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов исключительно из федерального бюджета.
Законопроектом (приложение 2) предусматривается направление всей суммы водного налога в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Тогда как Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ “О плате за пользование водными объектами” предусматривает, что 40% суммы платы за пользование водными объектами (водного налога) должны поступить в федеральный бюджет и 60 % - в бюджет субъекта Российской Федерации (действие указанной нормы Федерального закона “О плате за пользование водными объектами” на 2004 год приостанавливается).
Статья 23 законопроекта устанавливает ответственность за несвоевременный возврат материальных ценностей в государственный материальный резерв в соответствии со статьей 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в то время как Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ “О государственном материальном резерве” предусмотрены иные меры ответственности (действие указанной нормы Федерального закона “О государственном материальном резерве” на 2004 год приостанавливается). Нормы указанных законодательных актов, в свою очередь, противоречат статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Статья 124 законопроекта предусматривает, что численность судей и работников аппаратов судов утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, а статья 125 законопроекта эту численность устанавливает. По мнению Счетной палаты, необходимо устанавливать численность судей и работников аппаратов судов специальным федеральным законом.
Статья 7 законопроекта предусматривает, что доходы федерального бюджета формируются за счет доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности. Однако при этом статья 28 законопроекта устанавливает возможность использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, имеющим государственный статус и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, на нужды указанных учреждений и организаций.
Такую же возможность предусматривают федеральные законы от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании”, от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ “О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации”, от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ “О почтовой связи”, от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ “О науке и государственной научно-технической политике”. Счетная палата отмечает, что в соответствии со статьей 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, должны быть учтены при формировании доходов федерального бюджета.
2.11. Формирование проектов федеральных законов о федеральном бюджете характеризуется ростом из года в год количества текстовых статей, при этом наблюдается увеличение числа статей в принятом законе по сравнению с законопроектом. Так, законопроект о федеральном бюджете на 2001 год содержал 114 статей, утвержденный закон – 139; законопроект о федеральном бюджете на 2002 год предусматривал 130 статей, утвержденный закон – 147; законопроект о федеральном бюджете на 2003 год – 124, а закон – 146 статей. Законопроект о федеральном бюджете на 2004 год содержит уже 146 статей.
Законопроект содержит 34 статьи, положения которых полностью или частично применялись в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003 годы. При этом отдельные нормы изменяют или дополняют бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации. Отдельные статьи содержат нормы, затрагивающие сферу действия иного законодательства, не относящиеся к предмету регулирования федеральным законом о федеральном бюджете.
4 статьи законопроекта предусматривают меры ответственности и процедуры при нарушении бюджетного законодательства, изменяя или дополняя нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации.
14 статей законопроекта дополняют или изменяют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентируя вопросы казначейского исполнения бюджетов, функционирования бюджетной системы Российской Федерации, порядка внесения изменений в ведомственную, функциональную, экономическую структуру расходов федерального бюджета, определения механизма учета доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, вопросы предоставления государственных кредитов иностранным государствам, бюджетных ссуд бюджетам субъектов Российской Федерации и другие.
10 статьей законопроекта дополняют или изменяют нормы иного законодательства Российской Федерации, содержат положения, не относящиеся к предмету правового регулирования федеральным законом о федеральном бюджете (вопросы установления нормативов распределения средств исполнительского сбора, суммы водного налога, ставки налога на прибыль для отдельных субъектов Российской Федерации, платы за выдачу паспортов и другие).
Счетная палата предлагает исключить указанные статьи из законопроекта и применять нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, иного законодательства Российской Федерации или исключить статьи из законопроекта и одновременно внести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, соответствующие акты законодательства Российской Федерации.
2 статьи законопроекта в части установления порядка кассового обслуживания органами федерального казначейства исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на основе соглашений и в части внесения в федеральный бюджет средств, поступающих в счет возврата выданных из федерального бюджета ссуд и кредитов, дублируют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и могут быть исключены из законопроекта.
2.12. Необходимо отказаться от практики приостановления федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год норм федеральных законов, носящих постоянный характер. Это, в том числе, касается статьи 142 законопроекта, которой предусматривается приостановление действия частей второй, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”.
По существу федеральным законом о федеральном бюджете приостанавливаются нормы, регламентирующие осуществление Счетной палатой оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, установленные федеральным законом, предусмотренным Конституцией Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 167 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Счетной палаты определяются исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации”.
В связи с этим Счетная палата предлагает исключить статью 142 из законопроекта.
Следует отказаться от практики включения в федеральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год норм о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, в том числе о внесении изменений в статью 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 8 законопроекта), о внесении изменений в часть первую статьи 26 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” (статья 21 законопроекта).
Следует рассмотреть вопрос об ином законодательном закреплении норм, не имеющих прямого отношения к федеральному закону о федеральном бюджете, в том числе о согласовании Минфином России с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти соглашения со Сберегательным банком Российской Федерации (статья 99 законопроекта), об установлении порядка обеспечения военнослужащих вещевым имуществом, а также порядка заключения контрактов о прохождении военной службы (статьи 96, 98 законопроекта).
2.13. По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести статьи представленного законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации. Текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год должны отражать лишь особенности функционирования и исполнения федерального бюджета на очередной финансовый год. Реализация предложений Счетной палаты по оптимизации текстовых статей законопроекта позволит сократить их число до 100 статей.
2.14. Продолжается практика рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.
Анализ сложившейся практики подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете, показывает, что за 2001 год не подготовлено 13% нормативных правовых актов, за 2002 год – 17% нормативных правовых актов, предусмотренных к разработке. За первое полугодие 2003 года не принято 40% нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” и предусмотренных к разработке в указанном периоде.
По мнению Счетной палаты, необходимо установить Бюджетным кодексом Российской Федерации норму, согласно которой Правительство Российской Федерации должно принимать нормативные правовые акты, необходимые для реализации федерального закона о федеральном бюджете, не позднее чем через 15 дней со дня его вступления в силу.
2.15. Правительством Российской Федерации одновременно с законопроектом внесен на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации”, как это предусмотрено статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Счетная палата полагает целесообразным предложить внести изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, установив норму, в соответствии с которой проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год составляется на основании действующего Федерального закона “О бюджетной классификации Российской Федерации”.
По мнению Счетной палаты, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год должен формироваться исключительно на основании норм и положений действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, уточнение которых возможно в установленном законом порядке до начала процедуры рассмотрения законопроекта о бюджете в Государственной Думе.
2.16. В заключении хотелось бы отметить, что стране необходима широкомасштабная перспективная бюджетная реформа, включающая в себя в том числе постепенный переход на бюджетирование, ориентированное на результат, на основе кардинального пересмотра Бюджетного кодекса. Накопленные Счетной палатой и контрольно-счетными органами Российской Федерации предложения по совершенствованию бюджетного законодательства целесообразно использовать при подготовке новой редакции Бюджетного кодекса.
Спасибо за внимание.
|
Об организации подготовки заключения Счетной палаты на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и соответствии представленного законопроекта законодательству Российской Федерации
Новости
