|
Рассматривая проект федерального бюджета на 2004 год, следует отметить ряд положительных моментов и тенденций, присущих документу. В первую очередь то, что основные принципы и элементы бюджетных параметров более прогнозируемы, чем в ранее принятых бюджетах. Преемственность бюджета будет обеспечена, впервые примененным, среднесрочным планированием до 2006 года.
В проекте бюджета на 2004 год предусмотрено создание стабилизационного фонда, который должен повысить его прогнозируемость и защитить социальные статьи в случае неблагоприятного изменения внешнеэкономической конъюнктуры. Закон о стабилизационном фонде станет одной из глав Бюджетного кодекса РФ. Однако, следует отметить, что проведенный анализ Счетной палаты и бюджетных комитетов Федерального Собрания РФ показал, что 28 статей проекта не в полной мере соответствуют Бюджетному кодексу РФ.
Проект бюджета соответствует, в основном, требования Послания Президента РФ, но параметры, заложенные в бюджете на 2004 год и последующие годы, не позволят, по мнению депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и экспертов, выполнить задачу удвоения ВВП и решить проблему значительного сокращения бедности населения России.
Несомненно, заложенные в бюджете макроэкономические показатели позволят продолжить развитие экономики России, которое наметилось в последние годы. Но темпы роста, как показывает анализ Счетной палаты и бюджетных комитетов Федерального Собрания РФ, несколько занижены и не в полной мере отражают позитивные изменения в экономике, наметившиеся в 2003 году.
Сложившаяся к сентябрю 2003 года благоприятная экономическая ситуация в стране: инфляция, достигшая за восемь месяцев 8,4%, рост ВВП на 7,1%, увеличение продукции промышленности на 6,8%, рост инвестиций в основной капитал на 12%, резкий рост (в денежном эквиваленте) экспорта сырьевых ресурсов, позволяет более оптимистично прогнозировать экономические результаты текущего и будущего года.
Прогноз Правительства РФ по значительному снижению цен на товары традиционного российского экспорта: нефть марки URALS, с 26,8 долларов за баррель до 22 долларов, газ, никель и медь, по мнению депутатов и экспертов, нереален, хотя определенная тенденция к их снижению есть. Не лишено оснований утверждение Правительства РФ о том, что в первом полугодии 2003 года высокие темпы роста были обеспечены практически нулевым ростом экономики страны в первом полугодии 2002 года с последующим ее ростом во втором полугодии.
Исходя из анализа, депутаты Государственной Думы и члены Федерального Собрания РФ предполагают более высокие темпы роста экономики России, как в 2003, так и в 2004 году, чем предложено Правительством РФ. Соответственно, показатели предлагается рассчитать выше, чем запланировано правительством.
Предложенные Правительством РФ при составлении проекта бюджета 2004 года базовые макроэкономические показатели и составленный на их основе проект федерального бюджета на 2004 год (см. приложение), в основном устраивает Федеральное Собрание РФ, поэтому он принят в первом чтении Государственной Думой, тем более, что и депутаты Государственной Думы, и члены Совета Федерации участвовали в предварительном рассмотрении проекта бюджета 2004 года.
Расходы бюджета 2004 года по приоритетным направлениям, таким как: национальная оборона и правоохранительная деятельность (в частности оборонный заказ), вырастут на 16-17%, медицинское обслуживание, образование – на 20-22%, судебная система – больше чем на 30 %. То есть они будут не ниже, а несколько выше уровня 2003 года, даже с учетом инфляции, однако расходы по всем остальным направлениям либо останутся на уровне 2003 года, либо сократятся.
Однако, депутаты и члены СФ отмечают, что проект федерального бюджета на 2004 год носит инерционный характер, в нем увеличится сырьевая экспортная составляющая (предполагается увеличение экспортных пошлин на нефть и газ), предусматривается замедление темпов роста экономики, без структурной ее перестройки, не будет обеспечена сбалансированность бюджетов всех уровней, не в должной мере будет профинансировано дорожное хозяйство. Практически структура бюджета остается неизменной в течение последних трех лет. При этом непонятно стремление Правительства РФ снижать непроцентные расходы. Депутаты и эксперты Счетной палаты считают также, что пришло время переходить при составлении проекта бюджета от сметы к оценке его финансовых результатов.
Депутатов ГД и членов СФ, представляющих регионы, особенно беспокоит ситуация, которая может сложиться на местах и отразиться на жизни избирателей, поэтому вопрос межбюджетных отношений станет приоритетным при обсуждении проекта бюджета на 2004 год.
Налоговая реформа, предполагающая в 2004 году снижение ставки НДС с 20 до 18%, отмену налога с продаж и ряда местных налогов, изменение налогообложения нефти и газа приведет, по мнению федерального правительства, к перераспределению налоговых доходов в пользу региональных бюджетов, доля которых увеличится в консолидированном бюджете с 41,3% до 44%. Доходы региональных и местных бюджетов составят 2147,6 млрд. рублей (14% ВВП), а расходы 2144,2 млрд. рублей (14% ВВП). Увеличение доли регионов в консолидированном бюджете Минфин объясняет тем, что от налоговых новаций федеральный бюджет потеряет примерно 82 млрд. рублей (1,5% ВВП), в то время как регионы выиграют 23 млрд. рублей. Независимые эксперты из Центра макроэкономического анализа и прогнозирования уменьшают эту цифру до 15 млрд. рублей (0,1% ВВП).
От отмены налога с продаж пострадают бюджеты крупных регионов с развитой сетью торговли и сферы услуг, такие как Москва (7,7% доходов регионального бюджета), Санкт-Петербург (8,5%), Московская область (10,9%) и ряд других. Правительство РФ предлагает компенсировать выпадающие доходы регионов от налога с продаж, которые оцениваются в 61,9 млрд. рублей, возмещением в размере 69,3 млрд. рублей. В частности Москве предполагается выделить 30 млрд. рублей компенсаций. Однако, выделение разовой компенсации будет только на 2004 год, в дальнейшем эта компенсация либо сократится, либо вообще будет отменена и регионы вынуждены будут искать внутренние резервы, как это случилось после отмены налогов с оборота.
Кроме прямых субсидий из федерального бюджета, предполагается компенсировать выпадающие в 2004 году налоговые доходы регионов ростом поступлений от акцизов, увеличением региональной доли налога на прибыль на один процентный пункт. Однако, при этом, уменьшится региональная доля налога на добычу полезных ископаемых с 20% до 5%. Правительство РФ объясняет проводимую политику тем, что в рамках налоговой реформы оно централизует неравномерно распределяемые доходы. В первую очередь это касается природной ренты – будь то природные, акцизные, биологические ресурсы. В то же время субъектам будут переданы более равномерно распределяемые доходы. При принятии поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, связанных с разграничением полномочий различных уровней власти и местного самоуправления, эта позиция Правительства РФ, по формированию доходной части бюджетов различных уровней, будет окончательна закреплена.
Анализ показывает также, что передача части налога на прибыль в регионы даст им на 44 млрд. рублей меньше, чем прогнозирует Минфин. Налог на прибыль – плохо собираемый налог, его собираемость не превышает 70% (Минфин планирует среднюю собираемость налогов более 90%).
Снижение региональной доли налога на добычу полезных ископаемых лишит Ханты-Мансийский округ 50% его налоговых доходов, Ямало-Ненецкий округ – 30%, Татарстан и Томскую область - примерно 20%. В целом изменение ставки и нормативов распределения налога на добычу полезных ископаемых увеличило доходную часть федерального бюджета на 65 млрд. рублей, в то время как доходы бюджетов субъектов РФ снизились на 20 млрд. рублей.
Увеличение ставки по налогу на имущество предприятий, доходы от которого полностью зачисляются в региональные бюджеты, с 2% до 2,2% , дадут, по расчетам Правительства РФ, дополнительные поступления в региональные бюджеты на 17,1 млрд. рублей, однако Комитет по бюджету Совета Федерации считает эти данные необоснованно завышенными на 5-6 млрд. рублей. Налог на имущество предприятий является региональным налогом, однако льготы по нему устанавливаются на федеральном уровне. В частности от налогообложения освобождаются объекты мобилизационного назначения и мобилизационных мощностей, в т.ч. законсервированные железнодорожные пути, автомагистрали, трубопроводы, линии электропередач и др.
Всего общая сумма выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации составляет 72,9 млрд. рублей.
Передача в бюджеты субъектов РФ:
- 30% доходов федерального бюджета от налогов на совокупный доход, увеличит региональные бюджеты на 17,1 млрд. рублей;
- 1% федеральной доли налога на прибыль на 23,3 млрд. рублей;
- федеральной доли акцизов на алкогольную продукцию на 29,0 млрд. рублей.
Всего компенсация выпадающих доходов в связи с отменой налога с продаж составит 69,4 млрд. рублей, т.е. на 3,5 млрд. рублей меньше, чем требуется регионам. Таким образом, в 2004 году в федеральном бюджете опять не были изысканы в полном объеме источники возмещения выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ. Кроме этого, суммы компенсации по конкретным субъектам Российской Федерации складываются крайне неравномерно.
Изменение законодательства, связанные с распределением налогов по уровням бюджетной системы, касаются и передачи в доходы субъектов РФ федеральной доли налога на игорный бизнес на 2,2 млрд. рублей, а платежей за пользование лесным фондом в доходы федерального бюджета на 3,1 млрд. рублей.
По мнению Счетной палаты, требуется уточнить расчетную сумму поступлений в 2004 году налога на добавленную стоимость, который идет полностью в федеральный бюджет, и является наиболее собираемым налогом. По ее расчетам, поступления по этому налогу на 44 млрд. рублей будут больше запланированного.
Занижен, по мнению Счетной палаты, и объем ВВП. При прогнозируемом уровне мировых цен на нефть он должен быть выше на 81 млрд. рублей.
Как показал опыт 2003 года, замена для регионов выпадающих налогов не всегда бывает эквивалентной. Например, транспортный налог, который не будет собран в запланированном объеме. Компенсации из федерального бюджета потерь от отмены местных налогов в размере 11 млрд. рублей вообще не предусмотрены.
Регионам оставлено право полноценно управлять лишь налогами на имущество и земельным налогом. Это означает, что регионы, потеряв часть доходов, будут вынуждены повышать ставки налога на имущество физических лиц и ставки земельного налога, а также увеличивать поступления неналоговых доходов за счет повышения коммунальных платежей и стоимости аренды. При этом социальное недовольство будет направлено на региональные и местные власти, т.к. доходами фактически управляют федеральные власти, а ответственность за расходы остается у регионов.
Дефицит средств региональных и местных бюджетов сказывается не только на росте недовольства населения, но и ведет к деградации систем здравоохранения и образования, финансируемым, в основном, из региональных и местных бюджетов. Как показывает статистика, помимо роста числа заболеваний и уровня преступности, сокращение финансирования этих статей, приводит к снижению уровня рождаемости, который упал до одного из самых низких уровней в мире (9,6 промилле) и росту уровня смертности, который сейчас один самых высоких в мире (17 промилле) и продолжает расти в 2003 году. Анализ показывает прямую зависимость этих показателей и уровня бедности от наполняемости региональных и местных бюджетов.
Помощь регионам из федерального бюджета в 2004 году, предусмотрена в размере 272 млрд. рублей, по сравнению с 258 млрд. рублей в 2003 году, однако, с учетом инфляции, она сократится, примерно на 2-3%. Фонд финансовой поддержки субъектов федерации, формируемый как 14% от доходной части федерального бюджета, не прирастет из-за уменьшения его доходной базы. Фонд регионального развития тоже не вырастет, однако 75% средств фонда будут перераспределены между двумя субъектами Российской Федерации - Башкирией и Татарстаном. Правительство РФ мотивирует такое решение тем, что у этих субъектов есть специальное соглашение с Президентом РФ в рамках двухсторонних соглашений о разграничении полномочий между регионами и центром.
Не учтены также все региональные долги, которые, правда, по мнению Счетной палаты, сократились. Всего задолженность всех бюджетных организаций составила 68,8 млрд. рублей.
Расходы регионов в 2004 году, по оценке Центра развития, достигнут в 2004 году 14,3% ВВП (в 2003 г.-13,8% ВВП), а доходы 13,95% ВВП (в 2003 г. - 13,7% ВВП). Больше всего вырастут расходы на зарплаты бюджетников, которые намечено повысить с 1 октября 2003 года. По единой тарифной сетке у работников образования зарплаты увеличатся на 29%, здравоохранения - на 36%, культуры - 22,9%. На намеченное увеличение заработной платы бюджетникам регионов потребуется почти 90 млрд. рублей, а все региональные расходы предполагается увеличить только на 108 млрд. рублей, т.е. на увеличение расходов на ЖКХ и развитие остается лишь 18 млрд. рублей. Доля зарплаты в расходах регионов в целом по России составит 27%, однако дифференциация по регионам очень высока. Правительство оставило себе резерв в 21 млрд. 110 млн. рублей и обещает потратить их на помощь тем регионам, которые не смогут обеспечить должного финансирования всех необходимых расходов. Однако, скорее всего, регионам придется резко сократить расходы на инвестиции и сократить финансирование некоторых федеральных функций и учреждений, таких как санэпиднадзор (его финансируют 67 регионов), гидрометслужба (46 регионов), вузы (37 регионов), запасы на случай ЧС формируют 39 регионов.
Большой проблемой, прежде всего для регионов, станет финансирование дорожного хозяйства, особенно строительство новых дорог. Правительство РФ выделяет на эти цели регионам 29 млрд. рублей, еще на 10 млрд. рублей берет на себя финансирование федеральных дорог, т.е. объем субвенций остается примерно на прошлогоднем уровне в 39 млрд. рублей. Однако, Минтранс признает, что нужны, как минимум, 47 млрд. рублей.
Правительство России напоминает, что в качестве компенсации за выпадающие доходы региональных дорожных фондов от отмененных налогов с оборота, которые составили по ряду субъектов РФ 15 млрд. рублей, оно передало в регионы в 2003 году 1,5% налога на прибыль, акциз на нефтепродукты, создало новый транспортный налог. Это позволит, по его мнению, с учетом субвенций, а также 50% земельного налога, недоимки по налогам с оборота, профинансировать дорожные работы на 216,3 млрд. рублей и обеспечить сохранение объема дорожных работ на прошлогоднем уровне. В проекте бюджета на 2004 год средства на финансирование дорожного хозяйства составляют 233,2 млрд. рублей. Правительство РФ утверждает также, что только 2-3 региона, включая Москву, предусмотрели все эти источники как замещающие источники на цели дорожных работ. Большинство территорий эти средства направили на другие цели.
Предполагаемый объем налоговых доходов, направленных на дорожное строительство, имеющих постоянный характер, составит 168,9 млрд. рублей. Поступления недоимки по налогу на пользователей автомобильных дорог и налогу с владельцев транспортных средств составит 35,3 млрд. рублей. Субвенции из федерального бюджета равны 29 млрд. рублей.
Однако, наполнение региональных дорожных фондов за счет некоторых поступлений, предложенных в 2003 году проблематично. Так, транспортный налог, доходов от которого предполагается в 2004 году 47,5 млрд. рублей, т.е. в 2,2 раза больше, чем в 2003 году, собрать будет крайне сложно, т.к. в нынешнем году, к настоящему времени его собрано лишь 10 %. Поступление акциза на нефтепродукты тоже проблематично большинство территорий получает только 60% от запланированного, а 5 территорий - на уровне 5-12%.. Стремление же федерального правительства финансировать строительство всех федеральных дорог, оставив регионам дороги только местного значения, также пока вызывает вопросы.
В нескольких субъектах Федерации база доходов территориальных дорожных фондов недокомпенсирована, по оценке Правительства России, на 21 млрд. рублей. Общая сумма субвенций на дорожные работы составит 21,5 млрд. рублей (из них 10 млрд. Москве) плюс 7,5 млрд. рублей для дополнительной достройки завершающих объектов. Этим правительство объясняет сокращение в федеральном бюджете субвенции в 2004 году на дорожный фонд на 10 млрд. рублей, но увеличение объема федеральных дорожных работ на 10 млрд. рублей. На основании анализа, Счетная палата и комитеты по бюджету Федерального Собрания России считают, что вопросы межбюджетных отношений требуют более тщательной проработки. При достигнутом в 2004 году кажущемся профиците консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации, опять произойдет сокращение их доходной базы, а компенсация выпадающих доходов региональных бюджетов будет проводиться крайне неравномерно по отдельным регионам. Расчеты сводного финансового баланса в разрезе субъектов РФ на 2004 год показывают, что только у 25 регионах прогнозируется профицит финансовых ресурсов, а в 64 субъектах - дефицит. Это означает, что в ряде субъектов Федерации может произойти снижение их доходного потенциала без соответствующей компенсации их выпадающих доходов при сокращении объемов финансовой помощи из федерального бюджета. Поэтому рассмотрение в Государственной Думе федерального бюджета на 2004 год во втором и третьем чтении, а также одобрение закона Советом Федерации, потребует интенсивных консультаций с Правительством России и взаимных компромиссов с обеих сторон.
|
Региональные составляющие проекта федерального бюджета на 2004 год
Новости
