|
Уважаемые коллеги, участники Конференции!
VII конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации проходит в условиях, когда мы отмечаем юбилей – 10-летие Счетной палаты Российской Федерации. Это примечательная дата не только для сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, но, думается, и для всей демократической общественности страны.
Десять лет работы Счетной палаты – это возврат государству десятков миллиардов рублей, выявление огромного объема незаконно либо неэффективно использованных средств, последовательная борьба с коррупцией, деятельное участие в создании единой системы внешнего финансового контроля на всей территории Российской Федерации.
За эти годы сделан ощутимый шаг на пути формирования гражданского общества. Общество получило реальную возможность через избранный им Парламент и формируемую им совместно со всенародно избранным Главой государства Счетную палату производить аудит государства или, иначе говоря, внешний контроль в финансово-бюджетной сфере.
Столь масштабные, понятные обществу и поддерживаемые им задачи Счетная палата решает в тесном сотрудничестве со своими коллегами-единомышленниками из регионов. В декабре 2000 года, почти 5 лет назад, мы создали Ассоциацию контрольно-счетных органов, призванную консолидировать усилия органов внешнего финансового контроля всех трех уровней бюджетной системы Российской Федерации. О результатах работы Ассоциации подробно доложит исполнительный секретарь Ассоциации, я же хочу сделать небольшой экскурс в историю, оценить достигнутое, а главное – проанализировать назревшие проблемы, наметить пути их решения в интересах нашего общего дела.
История Счетной платы начинается не с чистого листа. Подобное учреждение было впервые сформировано в России еще при царе Алексее Михайловиче Романове в 1656 году и называлось оно очень созвучно нашему – Счетный приказ. Так что в будущем году мы будем отмечать еще один, 350-летний, юбилей.
На многих этапах истории России предпринимались попытки организовать внешний, независимый от исполнительной власти контроль за распоряжением государственными финансовыми и материальными ресурсами. Но только принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации, закрепившей демократические основы новой российской государственности, позволило приступить к практической организации такого контроля.
- января 1995 года вступил в силу принятый Государственной Думой первого созыва Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Началось формирование этого важнейшего конституционного органа финансового контроля.
С первых дней своей деятельности Счетная палата сделала акцент на реализации главной задачи, определенной законом, а именно – на обеспечении контрольной деятельности за исполнением федерального бюджета. В весьма сжатые сроки Коллегия Счетной палаты сумела наладить работу, и уже в 1995 году было проведено 49 контрольных мероприятий. И сразу же Счетная палата столкнулась с крупными финансовыми нарушениями. Пользуясь почти полной бесконтрольностью того периода, бюджетные средства во многих случаях просто растранжиривались. Материалы тех первых проверок читаются как детектив. И хотя каких-то кардинальных мер и не было принято, уже тогда Счетная палата заявила о себе как о серьёзном и бескомпромиссном контрольном органе.
Большая заслуга в этом первого Председателя Счетной палаты Хачима Мухамедовича Кармокова, его заместителя Юрия Юрьевича Болдырева, первых аудиторов Счетной палаты и ее сотрудников, многие из которых, сохраняя преемственность, трудятся в Палате и по сей день.
За первый пятилетний период проведена огромная организационная, контрольно-ревизионная, аналитическая и методологическая работа, в результате которой Счетная палата завоевала авторитет и уважение как контрольный орган, ведущий борьбу с финансовыми злоупотреблениями, как достоверный источник информации для общества о деятельности исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансовыми и материальными ресурсами. И за рубежом Палата заявила о себе, войдя в состав целого ряда международных организаций контрольных органов: ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, АЗОСАИ и других.
В 2000 году после избрания Президентом Российской Федерации Владимира Владимировича Путина начался новый этап в деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
С первых дней после вступления в должность Владимир Владимирович стал уделять большое внимание государственному контролю. Приветствуя участников первого Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов России, он сказал: «Организация надежного контроля за целевым исполнением бюджетов и государственного имущества – одно из важнейших условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан». Стали традицией регулярные встречи Президента с Председателем Счетной палаты, на которых обсуждаются результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. В декабре 2001 года Глава государства посетил Счетную палату ознакомился с ее работой, выступил на расширенном заседании Коллегии. Все это придало новый импульс процессу становления внешнего финансового контроля.
Серьезной проблемой для Счетной палаты, особенно в первые годы ее деятельности, была результативность мер по устранению выявленных недостатков. Ведь Счетная палата, в отличие от высших органов финансового контроля многих стран мира, не имеет юридических прав судебного органа. Для устранения выявленных злоупотреблений она вынуждена обращаться в правоохранительные органы.
Однако результативность реагирования правоохранительных органов долгое время оставалась низкой. Так, за первые пять лет по материалам Счетной палаты было возбуждено 109 уголовных дел, но из возбужденных уголовных дел до суда доходили единицы, а осуждено по материалам Счетной палаты было лишь одно должностное лицо.
В целях повышений эффективности реагирования правоохранительных органов на результаты проводимых проверок Счетная палата на новом этапе своей деятельности заключила соглашения о взаимодействии с Генеральной прокуратурой, Министерством внутренних дел, Федеральной службой налоговой полиции, Министерством по налогам и сборам, Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Высшим Арбитражным судом.
Результаты взаимодействия не замедлили сказаться. Только за два последних года правоохранительные органы уведомили Счетную палату о возбуждении по ее материалам 539 уголовных дел. И надо сказать, что эти уголовные дела касаются весьма чувствительных для бюджетной системы проблем, например, внешнего долга российских регионов. Так, мы получили уведомление прокурора Калининградской области о завершении следствия по факту преступной халатности должностных лиц администрации области при подписании кредитного соглашения с «Дрезднербанком А.Г.» (Германия) и причинением существенного ущерба российским государственным интересам. Следственными органами на основании наших материалов предъявлено обвинение бывшему губернатору области господину Горбенко, который, кстати, уже больше полутора лет знакомится с материалами дела и все пытается судиться со мной. Раньше думать надо было, уважаемый! С государством шутки плохи.
В конце прошлого года мы провели в Счетной палате совместное заседание с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, подвели итоги сотрудничества и пришли к выводу о необходимости расширения и укрепления этого сотрудничества на территории всей России. Генеральный прокурор Российской Федерации Владимир Васильевич Устинов и я подписали соответствующий протокол.
Однако при всей важности работы по выявлению финансовых злоупотреблений и соблюдению принципа неотвратимости наказаний за эти злоупотребления, такая работа не может быть самоцелью для Счетной палаты. Для нас главное – создать условия, при которых нарушения финансовой дисциплины явились бы скорее редким исключением, чем укоренившимся правилом. Именно на превентивную работу по предупреждению нарушений в финансово-бюджетной сфере и направляли мы свои основные усилия в последние годы. Мы стремились и будем стремиться к тому, чтобы в стране функционировала единая система контроля за формированием и исполнением бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов. Чтобы казенное добро не только страхом было огорожено, но и разумностью его использования.
За этот период значительно усилилась экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты, более часто стали проводиться экспертизы проектов федеральных законов. Парламенту и Правительству направлены десятки предложений по совершенствованию государственного финансового контроля и бюджетного процесса в целом. К сожалению, оперативное рассмотрение этих предложений еще не является обязательным правилом.
Начиная с 2001 года, Счетной палатой осуществляются экспертно-аналитические мероприятия по оценке обоснованности проектов федерального бюджета на очередной финансовый год. При этом мы научились тесно взаимодействовать с Правительством, что позволяет Минфину уже на ранних стадиях бюджетного процесса учитывать замечания и предложения Счетной палаты. Такая практика получила неофициальное название – нулевое чтение бюджета.
Вместе с тем основным видом нашей деятельности всегда оставалась контрольно-ревизионная деятельность. За последнее пятилетие Счетная палата провела 2260 контрольных мероприятий, которыми было охвачено около 8000 объектов, расположенных на территории практически всех субъектов Российской Федерации. Многие проверки осуществлялись в тесном взаимодействии с региональными контрольно-счетными органами. Общая сумма выявленных финансовых нарушений составила 660 миллиардов рублей, а возврат средств в федеральный бюджет в связи с проверками Счетной палаты Российской Федерации составил 42,2 миллиардов рублей, что в 15 раз больше средств, направленных на финансирование Счетной палаты. Так что, вполне очевидно, что свой хлеб у государства мы отрабатываем. КПД Счетной палаты ничуть не ниже, а в некоторых случаях и выше эффективности деятельности контрольных органов стран со сложившейся системой финансового контроля.
По итогам контрольных мероприятий Правительству Российской Федерации, Министерству финансов, главным распорядителям средств федерального бюджета, иным участникам бюджетного процесса за период с 2000 по 2004 год было направлено 2400 представлений и предписаний.
Однако эта статистика едва ли может нас радовать. Налогоплательщики заинтересованы в предотвращении нарушений в расходовании бюджетных средств, в наведении должного порядка в финансово-бюджетной сфере. Вот почему мы активизируем усилия по искоренению самих условий, влекущих за собой злоупотребления. Работа Счетной палаты в рамках общегосударственных усилий по оздоровлению и совершенствованию финансовой системы страны все в большей мере отвечает надеждам граждан.
И мы не делаем из этой работы секрета, а в соответствии с принципом, заложенным в Законе «О Счетной палате Российской Федерации» – принципом гласности – регулярно информируем общественность о результатах своей деятельности. И хочу заметить, что, по данным независимых рейтинговых агентств, Счетная палата по степени информационной открытости прочно вошла в первую пятерку российских федеральных структур.
В современных условиях партнерские отношения общества и государства являются тем фундаментом, без которого невозможно достижение социально значимых целей, решения важных государственных задач. Одной из таких задач является повышение эффективности управления средствами федерального бюджета и бюджетов всех уровней. Особенно это актуально сейчас, когда в стране идут крупные реформы – как в сфере бюджетного планирования (мы переходим к бюджет, ориентированному на результат), так и в сфере повышения качества государственных услуг.
Я уже не раз приводил такой образный пример. Если сравнивать Россию с акционерным обществом, то всех граждан можно считать простыми акционерами, которые доверили государству управлять своими общественными ресурсами и активами.
С этой точки зрения Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации есть не что иное, как Ревизионная комиссия. И наша задача – предоставлять людям объективную информацию о том, насколько правильно и эффективно органы исполнительной власти тратят деньги налогоплательщиков на достижение поставленных целей.
Ведь в конечном счете не от победных реляций правительства, а от конкретных перемен в жизни людей и от мнения общественности будет зависеть успех или неудача любых реформ.
За последние пять лет существенно расширилось международное сотрудничество Счетной палаты Российской Федерации с высшими органами финансового контроля зарубежных стран, с их международными объединениями. В 2000 году по инициативе Счетной палаты было положено начало многостороннему сотрудничеству высших органов финансового контроля государств – участников Содружества Независимых Государств. На состоявшемся в Москве совещании руководителей этих органов был образован Совет руководителей высших органов финансового контроля государств – участников СНГ, который в последующем на деле доказал свою жизнеспособность.
В 2001 году по инициативе Счетной палаты Российской Федерации в рамках ИНТОСАИ была создана Рабочая группа по борьбе с международным отмыванием денег. Работа группы, на мой взгляд, может стать хорошим подспорьем в общей борьбе с новым вызовом, которым ознаменовалось начало XXI века – международным терроризмом. Важно надежно перекрыть источники его финансирования. Например, сегодня нередко возникают вот такие парадоксальные ситуации. Гражданин одной страны, объявленный в международный розыск, находясь на территории другого государства, финансирует политическую или иную деятельность групп, которые на его родине квалифицированы как преступные. Счетная палата выступает за включение в программы международного сотрудничества пункта, привлекающего внимание к этой проблеме.
В мае 2002 года в Москве был проведен V Конгресс ЕВРОСАИ. В работе Конгресса приняли участие Президент России, представители обеих палат Парламента, делегации российских регионов и высших органов финансового контроля из более чем 40 государств мира. В соответствии с уставом организации Председатель Счетной палаты Российской Федерации на период с 2002 по 2005 год стал Президентом ЕВРОСАИ.
Сегодня у Счетной палаты почти четыре десятка соглашений о двустороннем сотрудничестве с высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Материалы о международном опыте, полученные в ходе взаимодействия с контрольными органами зарубежных стран, широко используются в практической деятельности Счетной палаты, в частности, в разработке ревизионных стандартов, в совершенствовании планирования работы, методологии контроля и организации переподготовки кадров. В этой работе сильно заинтересованы и наши коллеги из регионов.
Всей своей деятельностью Счетная палата стремится не только пресечь хищения, но и выявить бесхозяйственное, неэффективное расходование бюджетных средств. В большинстве зарубежных стран эффективность использования государственных финансовых и материальных ресурсов контролируется высшими органами финансового контроля путем использования специальной формы аудита – аудита эффективности. Счетная палата Российской Федерации также приступила к активному внедрению в практику своей деятельности аудита эффективности использования бюджетных средств.
При этом Счетная палата тесно сотрудничает в рамках российско-канадского проекта с Управлением Главного аудитора Канады. Первый этап этого проекта – «Переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств федерального бюджета» был успешно завершен в 2004 году. В настоящее время в рамках Ассоциации реализуется второй этап, предусматривающий внедрение аудита эффективности в практику деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Сегодня мне как председателю Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации вместе с членом Совета Федерации Валентином Семеновичем Чернявским и депутатом Государственной Думы Николаем Николаевичем Гончаром предстоит подписать программу и план реализации данного проекта. В рамках проекта Счетная палата совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации намерены проводить аудит эффективности использования государственных ресурсов на оказание гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с требованиями статьи 41 Конституции Российской Федерации. Об этом более подробно расскажет в своем выступлении аудитор Счетной палаты Валерий Павлович Горегляд.
Благодаря тесному взаимодействию Счетной палаты со средствами массовой информации бюджет страны стал более прозрачным, население теперь пристально следит за положением дел в финансово-бюджетной сфере. Однако, к великому сожалению, общество нельзя сегодня порадовать достижением твердой государственной финансовой дисциплины. Установленный нашими проверками объем ущерба за 2000 – 2004 годы в 2,7 раз больше, чем за предшествующие 5 лет. Только в минувшем году в федеральный бюджет возвращено 8,8 млрд. рублей, по материалам проверок возбуждено около 300 уголовных дел.
Президент поставил задачу: удвоить экономический потенциал страны и обеспечить ее конкурентоспособность на международном уровне, искоренить тотальную преступность, преодолеть бедность. Решать задачу нужно безотлагательно, ибо это, по сути, задача на выживание. Но все еще слышны традиционные сетования чиновников высокого ранга: денег нет, не хватает кадров, ресурсов и т.п.
Принципиально не могу с этим согласиться, ибо это неверно. Все необходимое у нас есть: и люди, и средства, и ресурсы. Не хватает главного – должной ответственности отдельных чиновников за порученное дело. Мне больно после каждой Коллегии Счетной палаты анализировать ее материалы и видеть, как методично транжирятся государственные средства, как пускаются деньги на ветер и невостребованными остаются огромные богатства страны. Вот несколько тому доказательств. Об инновационном пути развития российской экономики часто приходиться слышать. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой, показывают, что этот путь пролегает через развитие атомной энергетики. Каждый энергоблок АЭС предполагает значительную экономию природного газа и позволяет увеличить его экспорт на 250 миллионов долларов. Чтобы ввести в строй в запланированные сроки четыре энергоблока, необходимо 400 миллиардов рублей, но постановлением Правительства предусмотрено выделение ровно половины этой суммы.
Алкогольная продукция традиционно для России являлась серьезным источником наполнения государственной казны. Но сегодня льется рекой суррогатная алкогольная продукция, находящаяся в нелегальном обороте, и уносит ежегодно жизни более 40 тысячи соотечественников. При этом за последние годы 70 процентов производственных мощностей государственного сектора отрасли остановились, не выдержав конкуренции с «нелегалами». А те, кто лоббирует нелегальную продукцию сидят в коридорах власти, придумывают такие хитроумные схемы взимания акцизов и реализации алкогольной продукции, что не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов Федерации несут серьезные потери. Хотите узнать эти схемы? Поезжайте в Республику Северная Осетия – Алания, где, кстати, вот уже который год обещают создать Контрольно-счетную палату, но, похоже, так и не создадут.
Сложилась весьма тревожная тенденция в области землепользования. Из-за значительного сокращения государственной поддержки сельхозпроизводителей, отсутствия оборотных средств сельскохозяйственные угодья не засеваются и приходят в упадок. А ведь при научно обоснованном, рачительном их использовании Россия могла бы стать ведущей зерновой державой мира. Как показывают наши расчеты, каждый рубль затрат на повышение плодородия земель мог бы давать государству до пяти рублей дохода.
При осуществлении контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета Счетной палатой выявлены серьезные нарушения в бюджетных процессах в регионах Российской Федерации, в частности при проведении реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, в налогообложении недропользования, внешнеэкономической деятельности. Имела место неурегулированность наличного денежного обращения. Потери налоговых платежей происходили в банковской сфере в результате неперечисления кредитными организациями налоговых платежей клиентов из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах.
Итоги контроля за учетом, приватизацией и управлением государственной собственностью свидетельствуют о том, что существующие механизмы управления не позволяют с должной эффективностью использовать федеральную собственность. Вполне очевидно, что необходимы экстренные меры, способствующие созданию единой системы управления государственным имуществом. Стоимость активов государства (недвижимое имущество, земля, недра, водные ресурсы, лесной фонд, акции, интеллектуальная собственность и так далее) составляет триллионы рублей. Эффективное использование и распоряжение указанными активами позволило бы многократно увеличить федеральный бюджет и бюджеты регионов. Но коррупция, отсутствие персональной ответственности за принимаемые решения, слабость публичного контроля способствует использованию значительной части активов в теневой экономике, которая, как известно, служит основным источником финансирования террористов и преступного мира.
До сих пор не определен единый балансодержатель активов казны государства, отсутствуют достоверные сведения о количестве и текущем состоянии объектов федеральной собственности. Не определена целевая принадлежность для большинства объектов федеральной собственности, отсутствуют сведения об эффективности ее использования, не сформирована полноценная вертикаль управления федеральным имуществом, не принимаются меры по повышению уже существующих механизмов использования федеральных активов.
Результаты контроля расходов федерального бюджета на международную деятельность позволяют сделать вывод о том, что учет зарубежной федеральной собственности не налажен, не произведена достоверная оценка зарубежного имущества. Установлены многочисленные случаи учета балансовой стоимости объектов за рубежом по существенно заниженной и даже нулевой балансовой стоимости. Вскрыты многочисленные факты незаконного владения государственным имуществом частными структурами, не осуществляются эффективные меры по реальному сокращению расходов федерального бюджета на содержание недвижимого имущества за рубежом.
Как показала проверка, проведенная в прошлом году, из 34 иностранных компаний, учтенных в базе данных Минимущества России, уставные капиталы которых сформированы за счет государственных средств СССР и бюджета Российской Федерации, только 8 компаний осуществляют уставную деятельность с получением прибыли, а 26 – убыточны, имеют отрицательный капитал или находятся в стадии ликвидации. Куда и кому пойдут средства от их ликвидации?
При осуществлении контроля расходов федерального бюджета за государственным долгом, Центральным банком Российской Федерации и движением средств федерального бюджета в кредитных организациях Счетной палатой выявлены существенные нарушения в учете.
В ходе контроля расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны установлено, что реального повышения качественных параметров Вооруженных сил Российской Федерации не произошло. Так называемая монетизация льгот больно ударила по карману и психологии не только пенсионеров, но и военнослужащих. А между тем, по оценке Генерального прокурора Российской Федерации, если сложить все, что наворовали и разбазарили только за два последних года, то получится треть месячной потребности на выплату денежного содержания всем военнослужащим (более 1,7 миллиардов рублей).
Или возьмем, к примеру, рыболовство. Нелегальные поставки в порты Японии рыбной продукции, добытой российскими судами в исключительной экономической зоне ежегодно составляют десятки тысяч тонн. Общая стоимость этой продукции за 2000–2003 годы оценивается нами на сумму 3,3 миллиарда долларов, что равноценно трети стоимости товарной продукции всей рыбной отрасли России.
Пожалуй, достаточно примеров. И это лишь малая их толика. А теперь хотя бы мысленно сложим названные суммы, то увидим, что на самом деле мы – богатейшие в мире. Только почему же так плохо живем и почему бедность продолжает оставаться серьезной социальной проблемой. Разумеется, финансовый контроль – не панацея, но необходимое условие решения поставленных Президентом задач.
Предлагая меры по совершенствованию всей бюджетно-финансовой системы, нужно стремиться к тому, чтобы еще на законодательном этапе предотвращались бы массовые финансовые нарушения. С этой целью мы стремимся укрепить связи Счетной палаты с бюджетными комитетами Совета Федерации и Государственной Думы, Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации.
Во многом благодаря нашим совместным усилиям законодатели закрыли так называемые «внутренние оффшоры» в ряде российских регионов, используя которые нефтяные компании недоплачивали налогов на десятки миллиардов рублей. Результаты наших проверок учитывались также при решении такого «бюджетоемкого» вопроса, как определение порядка взимания акцизов с табачных изделий.
Приоритетными вопросами, рассматриваемыми Счетной палатой при подготовке аналитических материалов, были вопросы реформирования естественных монополий, развития инвестиционных процессов в России, вопросы пенсионной реформы. Эти вопросы нашли свое отражение в соответствующих аналитических записках Счетной палаты.
По нашему мнению, все еще несовершенны межбюджетные отношения. Планируемая финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации не покрывает расходных обязательств регионов. Подходы к реализации программ развития регионов не отвечают требованиям комплексного решения задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, допускаются корректировки утвержденных программных мероприятий, в конечном итоге поставленные цели не достигаются. Для нас очевидна настоятельная необходимость оптимизации межбюджетных отношений и мы с этой целью не раз вносили конкретные предложения. Об этом более подробно расскажет аудитор Счетной палаты Сергей Николаевич Рябухин.
За ограниченностью времени остановлюсь только на двух наших работах, получивших общественный резонанс.
О приватизации. Прежде всего, хотел бы развеять слухи по поводу того, что Счетная палата в выводах проведенного ею анализа процессов приватизации призывает к деприватизации. Еще раз четко и однозначно заявляю, что деприватизации в России быть не может. А слухи об этом распускают издания всем хорошо известного олигарха, который пытается запугать всех некими грядущими событиями и, образно говоря, поймать рыбку в мутной воде. Принципиальная позиция власти состоит в том, что пересмотра итогов приватизации не будет и она, как неоднократно заявлял Президент, останется неизменной. Тем, кто не совершил грубейшего нарушения законодательства и исправно платит налоги, опасаться нечего.
Вместе с тем проблема приватизации как таковая продолжает будоражить людей. Различные политические силы спекулируют на ней, постоянно используют ее для нагнетания страстей в обществе. От этой проблемы отмахиваться нельзя. Людям нужно объяснить, где было хорошо, а где – плохо, зачем все это было нужно и почему так получилось. Когда Коллегия Счетной палаты принимала решение о проведении анализа итогов приватизации за десятилетний период, мы, прежде всего, ставили перед собой задачу подвести логическую черту под проведенной приватизацией. С этой точки зрения я бы сравнил наше экспертно-аналитическое мероприятие с инструментальным диагностическим исследованием. Мы делаем «пациенту» рентген или компьютерную томограмму и описываем полученные результаты. А вот какой поставить диагноз и, тем более, какое назначить лечение, решать уже «докторам» - Президенту Российской Федерации, Парламенту, Правительству, правоохранительным и судебным органам.
Одно могу сказать: мы выявили колоссальные противоречия в законодательстве, регламентирующем процесс приватизации – особенно в вопросах недропользования и природных богатств. Поэтому для нас было важно сформулировать конкретные предложения с целью недопущения правонарушений при дальнейших этапах приватизации. Ведь, по оценкам, экономистов, в том числе и зарубежных, в России приватизировано около 30 процентов того, что мы называем национальным достоянием. Так что всякого рода причитания типа «все растащили», мягко говоря, не соответствует действительности.
Теперь на повестке дня Счетной палаты мониторинг взбудоражившего общество закона о монетизации. Подобный мониторинг Счетная палата проводила по вопросу восстановления Чечни. Кстати, проверку по монетизации мы запланировали еще в прошлом году, предвидя негативные последствия данного закона.
Счетная палата проводила анализ закона и давала свои замечания. Мы не говорим, что наши замечания были не услышаны и поэтому так произошло. На 70 процентов наши замечания были учтены. У нас были законы о льготах, которые тоже были достаточно лукавыми. На бумаге под их обеспечение было прописано 120 миллиардов рублей. А бюджет тратил 17 миллиардов. Денег не было. Никто об этом сегодня не говорит.
Для нынешней проверки определены восемь регионов, в том числе и мой родной Питер. Контрольное управление Президента будет параллельно с нами проверять другие 10 регионов. Взаимный обмен информацией позволит составить реальную картину для принятия оперативных решений. Первые итоги будут обнародованы в конце марта.
Наша цель – не поставить под сомнение принятый закон, а найти в нем слабые места. Некоторые уже очевидны сегодня. Это – ситуация с транспортными льготами. Также не были просчитаны финансовые возможности региональных бюджетов. Кто-то решил под эту «сурдинку» сэкономить и немножко пополнить свой региональный бюджет. В законе же прописано, что субъект Российской Федерации вправе оставить льготы, если он считает это нужным. Но многие решили сослаться на федеральный закон и федеральный центр. А пенсионеры в итоге повыходили на улицы и критикуют не губернаторов, а Президента и Правительство.
Еще одна важная задача – определить, дошли ли до регионов те деньги, которые им были выделены из федерального бюджета. В этой работе мы очень рассчитываем на помощь контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Уважаемые коллеги, вынужден в который раз останавливаться на проблемах правового обеспечения нашей деятельности. Острейших, надо сказать, проблемах. Законодатели по-прежнему проявляют упорство. В план весенней сессии Государственной Думы опять включено большое количество законопроектов, в частности о погребении и похоронном деле, но не предусмотрено рассмотрение ни одного законопроекта, касающегося жизненно важных вопросов финансового контроля. Единственная поправка, принятая за последние годы (кстати, не без нашего участия) связана с назначением Председателя Счетной палаты и его заместителя.
Да, теперь, кандидатуры Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты будет предлагать Президент. Единственная, но весьма существенная новация принятого Закона – повышение уровня выдвижения кандидатур на должность главы палаты и его заместителя с парламентского до президентского. При этом критики указанного законопроекта как-то не замечают того факта, что оба должностных лица, как и прежде, остаются вне прямого подчинения Главе государства, так как назначаются не им, а Парламентом. Участие же в этой процедуре Главы государства поднимает статус высшего органа государственного финансового контроля на более высокий уровень. Это можно только приветствовать. Безусловно, новая практика назначения руководства Счетной палаты вписывается в рамки административной реформы, проводимой Президентом России. Кстати, подобная практика апробирована в ряде российских регионов и дает скорее положительные, чем отрицательные результаты.
Отсутствие в Бюджетном кодексе и других федеральных законах основ контрольной деятельности, принципов организации органов внутреннего и внешнего контроля создает условия для неограниченного правотворчества и ведет к трактованию финансового контроля без учета целостности и правового единства бюджетной системы Российской Федерации.
Самая главная проблема сегодня в том, что федеративное устройство России еще не осознано как целостная правовая система. Федеральные органы власти, имея исключительные права на регулирование по предметам своего ведения, очень часто забывают о проблемах субъектов Российской Федерации. Но точно также субъекты Российской Федерации забывают о правовых проблемах муниципальных образований.
Действующее федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более на муниципальном уровне, оставляя это на усмотрение региональных и местных органов власти.
Не могу не отметить ситуацию, складывающуюся вокруг создания муниципальных контрольно-счетных органов. Процесс их формирования идет крайне медленно. С момента принятия нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а это октябрь 2003 года, их создано всего девять. А ведь количество муниципальных образований к 2006 году увеличится более чем в 2 раза – с 11,5 тысяч до 24 – 25 тысяч. При этом каждое муниципальное образование будет иметь выборные органы и бюджет, достаточный для решения вопросов местного назначения. Кто и как будет контролировать этот бюджет? Никто, похоже, не знает.
Органы местного самоуправления весьма произвольно определяют полномочия контрольно-счетных органов, вопрос об их создании зависит скорее от политической и экономической конъюнктуры, складывающейся в конкретном муниципалитете и от желания отдельных руководителей, нежели от общепризнанных принципов демократии. По нашему мнению, необходимо внести такие изменения в закон, которые предусматривали бы обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетных органов городских округов.
Общей серьезной задачей законодателей всех уровней является повышение точности, а в ряде случаев просто грамотности, при подготовке законодательных актов, связанных с финансами. Допущенные здесь небрежности оборачиваются, как правило, серьезной проблемой. Общество должно избегать ситуаций, подобных той, которая сложилась в связи с реализацией закона о монетизации льгот. А ведь Счетная палата в своем заключении обращала внимание на возможные негативные последствия данного закона.
В частности, мы обращали внимание на весьма болезненную тему – лекарства. По нашей информации, некоторые монополисты на лекарственном рынке стали повышать цены на лекарства. Как с бензином – запасы нефти растут, а бензин дорожает. Это просто недопустимо. Объявленное повышение пенсий, индексации – все это будет отслеживать Счетная палата и региональные контрольно-счетные органы.
Органы прокуратуры все более дотошно и внимательно изучают в порядке надзора законодательные акты субъектов Российской Федерации, в том числе законы о контрольно-счетных органах. Пробелы в законодательстве приводят к таким ситуациям, когда органы, призванные осуществлять финансовый контроль, отвлекают свои силы на то, чтобы защитить свой статус и отстоять свои полномочия. Так, недавно в Верховном Суде состоялось слушание дела в кассационном порядке по признанию противоречащим законодательству положения закона Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, который наделяет Контрольно-счетную палату статусом юридического лица. Казалось бы, какое тут может быть противоречие? Но прокуратура округа его нашла. Надо отдать ей должное, она проявила верх юридического искусства. В кавычках, конечно. К счастью, и Верховный Суд, и Генеральная прокуратура были на нашей стороне. Но трудно найти понимание с местными властями, которым пришлись не по нраву даже первые шаги на этапе становления Контрольно-счетной палаты округа. Округа, в котором собственные доходы не превышают 7 процентов бюджета. Всеми силами власти округа пытаются задушить ими же созданный орган финансового контроля. О сложившейся ситуации я проинформировал полномочного представителя Президента в Сибирском федеральном округе Анатолия Васильевича Квашнина.
Острая ситуация сохраняется в Калужской области, где оспорен ряд положений, имеющих принципиальное значение для осуществления финансового контроля. Верховный Суд в кассационном и надзорном порядке отклонил жалобы Контрольно-счетной палаты области. Проблема носит кризисный характер для законодательства всех субъектов Российской Федерации. Уважаемый Вячеслав Михайлович, Контрольно-счетная палата Калужской области вынуждена была подать надзорную жалобу на Ваше имя. Очень прошу помочь в положительном разрешении дела столь важного для всех органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.
Информирую участников Конференции о том, что создана рабочая группа по проблемам законодательного обеспечения внешнего государственного финансового контроля. Ее возглавил опытный юрист, руководитель аппарата Счетной палаты Сергей Михайлович Шахрай. В рабочую группу вошли и представители Генеральной прокуратуры. Мы будем благодарны, если к этой работе подключиться и Верховный Суд.
Уважаемые коллеги! Начатые в Российской Федерации широкомасштабные реформы государственного управления и местного самоуправления требуют осуществления адекватной модернизации системы внешнего финансового контроля как одного из важнейших условий обеспечения гарантий результативности проводимых преобразований. Что для этого надо? Назову основные направления совершенствования деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации на среднесрочный период. Мне видятся десять приоритетных задач.
Первое. Содействие формированию и становлению контрольно-счетных органов во всех субъектах Российской Федерации. Кстати, на днях Председатель Правительства Республики Хакасия Алексей Иванович Лебедь заявил на Коллегии Счетной палаты, что к 60-летию Великой Победы в Республике будет создана самостоятельная Счетная палата. Таким образом, останется в гордом одиночестве Республика Северная Осетия (Алания), где как не было, так и нет должной финансовой дисциплины, о чем свидетельствуют проверки Счетной палаты.
Второе. Внедрение аудита эффективности на всех стадиях бюджетного процесса, совершенствование контроля за деятельностью органов власти по управлению и распоряжению государственной собственностью, обеспечение эффективности управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации.
Третье. Совершенствование научно-исследовательского, правового и методического обеспечения государственного и муниципального финансового контроля, его стандартизация, создание постоянно действующего антикоррупционного мониторинга правовых актов.
Четвертое. Дальнейшее укрепление единства бюджетной системы Российской Федерации и системы государственного и муниципального финансового контроля на всех ее уровнях, организация совместных контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий.
Пятое. Расширение и совершенствование взаимодействия с органами исполнительной власти и правоохранительными органами в рамках заключенных соглашений о сотрудничестве. В частности, пользуясь присутствием на нашей Конференции руководителя федеральной службы финансово-бюджетного надзора Сергея Юрьевича Павленко, хочу предложить ему разработать и подписать план совместных действий в области финансового контроля. Давно назрела необходимость более тесного сотрудничества с контрольными органами Минфина, но, к сожалению, раньше как-то не удавалось должным образом решить эту проблему.
Шестое. Развитие современных информационных технологий в сфере государственного и муниципального контроля.
Седьмое. Повышение прозрачности бюджетов всех уровней, обеспечение гласности в деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.
Восьмое. Анализ и экспертная оценка работы контрольно-счетных органов, входящих в Ассоциацию, выдача им сертификатов о соответствии современным требованиям.
Девятое. Профессиональная подготовка, повышение уровня квалификации сотрудников контрольно-счетных органов, осуществляемые через Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты и учебно-методические центры в федеральных округах.
Десятое. Укрепление международных связей, расширение сотрудничества с отечественными общественными и иными организациями, деятельность которых способствует повышению эффективности государственного управления и контроля. В частности, с Российским союзом налогоплательщиков.
Что собой представляет эта общественная организация? Союз был создан год назад при непосредственной поддержке Счетной палаты. Мы видим в нем что-то вроде добровольных отрядов «народного финансового контроля», которые, надеюсь, будут со временем работать практически во всех субъектах Российской Федерации. Возглавляет Союз аудитор Счетной палаты Пансков Владимир Георгиевич. В числе руководителей также – Шахрай Сергей Михайлович, Руководитель аппарата Счетной палаты.
Союз не ограничивается защитой прав налогоплательщиков. Его главная задача – вовлечение общественности в контроль за действиями органов власти в бюджетной сфере. Надеюсь, что наше первое соглашение о сотрудничестве с общественной организацией – с Российским союзом налогоплательщиков – станет началом большой и плодотворной совместной работы.
Уважаемые коллеги, друзья! Английский экономист Джон Стюарт Миль как-то сказал: «Достоинство государства зависит в конечном счете от достоинства образующих его личностей». Развивая эту бесспорную мысль, добавлю, «а также от достоинства создаваемых государством институтов». Позвольте выразить уверенность, что авторитет, честь и достоинство институтов финансового контроля, благодаря нашей совместной деятельности, всегда будут находиться на должном уровне! Хочу пожелать всем нам в этом успехов!
Благодарю за внимание!
|
Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С.В.Степашина на VII конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации
Новости
