Настоящая аналитическая записка подготовлена с использованием результатов контрольных мероприятий и экспертной деятельности Счётной палаты края, данных Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Красноярскому краю (Красноярскстата) за ряд лет и отчётности управления агропромышленного комплекса администрации края (управление АПК).

Целью аналитической записки является анализ эффективности государственной поддержки агропромышленного комплекса.

Аналитическая записка подготовлена для направления Губернатору края и в Законодательное Собрание Красноярского края.

1. Общая характеристика агропромышленного комплекса края

Состояние агропромышленного комплекса края и социальное положение села в целом в последние годы оценивается как критическое, особенно обострились вопросы продовольственной безопасности и конкурентоспособности нашей продукции в связи с предстоящим вступлением России в ВТО.

Статистика беспристрастно фиксирует ежегодное падение доли сельскохозяйственной продукции в ВВП России, ликвидацию основной части поголовья сельскохозяйственных животных и птицы, невостребованность более половины земель, износ техники, уменьшение сельского населения и уровень средней заработной платы работников сельского хозяйства ниже прожиточного минимума.

При отсутствии регулирования межотраслевых пропорций и ежегодном увеличении затрат на производство продукции, связанных не с расширенным воспроизводством, а с ростом цен и тарифов, диктуемых монополистами, постоянно сокращается число хозяйств, занимающихся производством убыточной животноводческой продукции. Судьба продовольственного обеспечения края всё более зависит от крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подворьев, деятельность которых регулируется только выгодностью производства.

В то же время нельзя не отметить, что именно селяне, за 2002-2004 годы произвели 5 477,2 тыс. тонн зерна, 312,5 тыс. тонн мяса скота и птицы, 2 091,9 тыс. тонн молока, обеспечивая продовольствием край и одновременно выступая “донорами” ряда других отраслей народного хозяйства.

Основную долю сельскохозяйственной продукции производят несколько крупных и эффективных предприятий края. В клуб “Агро-300” по результатам 2002 – 2004 гг вошли 11 хозяйств края, включая ЗАО “Назаровское” и СЗАО “Краснополянское” Назаровского района, птицефабрики ООО “Сибирская Губерния” и ГУП “Бархатовская” Берёзовского района, 4 хозяйства Ужурского района (ЗАО “Искра”, ЗАО “Солгонское”, СПК “Андроновское” и ЗАО “Локшинское”), по одному хозяйству из Канского, Сухобузимского и Шарыповского районов (ОАО “племзавод “Красный Маяк”, СПК “Шилинское” и ЗАО “Авангард”, соответственно).

В 2004 году из 1 991,9 тыс. тонн зерна, произведённого в крае, третья часть урожая собрана хозяйствами Ужурского и Назаровского районов. Увеличение в 2004 году в сельскохозяйственных предприятиях края общего объёма производства мяса скота и птицы (на убой в живом весе) по сравнению с 2003 годом на 5,2 тыс. тонн достигнуто только за счёт роста на 8,4 тыс. тонн производства мяса птицы в основном ООО “Птицефабрика “Сибирская Губерния” Берёзовского района.

За 2005 год рост объёмов производства мяса (скота и птицы на убой в живом весе) отмечен только в сельскохозяйственных организациях 7 районов края, молока - 18 районов, на долю которых приходилось соответственно 54,8% и 74,1% общего объёма их производства в крае.

В итоге перехода сельского хозяйства к рыночному регулированию производства на начало 2006 года в сельскохозяйственных организациях осталось 26,9% от поголовья КРС, имевшегося в 1990 году, 16,5% свиней, 3,7% поголовья овец.

За указанный период в хозяйствах всех категорий края выбыло 844,9 тыс. голов крупного рогатого скота, на 578,9 тыс. голов сократилось поголовье свиней и на 670,6 тыс. голов - овец. Как следствие, столь масштабная ликвидация сельскохозяйственных животных привела к падению производства основных видов продукции, несмотря на рост продуктивности животных.

Изменения натуральных показателей производства зерна и молока в хозяйствах всех категорий края за 10 лет по отношению к 1995 году, используемому в качестве базового года, представлены по данным Красноярскстата.

увеличить

Особенностью растениеводства в крае – зоне рискованного земледелия - является высокая зависимость от погодных условий.

Сравнивая итоги растениеводства за последние 2 года (2004 благоприятный год и 2005 - неблагополучный), можно отметить, что при увеличении на 48% объёмов государственной поддержки растениеводства на безвозмездной основе и приросте посевных площадей, в 2005 году недополучена пятая часть зерна в бункерном весе в сравнении с 2004 годом. Страховыми компаниями потери урожая в полном объёме не были компенсированы.

увеличить

Последние годы, несмотря на прибыльность производства молока, в целом по краю предпочтение отдавалось производству более рентабельного зерна в связи с быстрой отдачей от вложенных средств и оказываемой государственной поддержкой, включающей кредитование сезонных затрат с обеспечением нефтепродуктами, субсидирование части затрат на страхование и приобретение элитных семян, а также в выделение пестицидов на безвозмездной основе.

В то же время, изменение соотношения отраслей производства в сторону растениеводства в связи с ликвидацией поголовья, лишает хозяйства стабильного источника дохода и возможности сглаживания влияния погодных условий, а также покрытия убыточности одного направления более высокой рентабельностью другого. Из-за низких цен на зерно возникла невостребованность продукции растениеводства, к концу 2004 года почти на треть увеличились запасы зерна в хозяйствах

Критическая ситуация усугубляется и тем, что на восстановление высокопродуктивных животных, адаптированных к местным условиям, потребуются не только значительные материальные затраты на приобретение поголовья и восстановление животноводческих помещений, но и восполнение трудовых ресурсов, выбывающих из села из-за потери работы.

Возможно, с точки зрения глобализации экономики сокращение нерентабельного производства продукции оправдано, но для села такой подход является губительным и деморализующим фактором.

Спад производства сельскохозяйственной продукции отражается на снижении потребления в расчёте на душу населения полноценных продуктов питания, с замещением на импортные продукты.

Если в 1995 году по данным Красноярскстата потреблялось в среднем 65 кг мяса в год, то в 2004 году только 56 кг, потребление молока и молокопродуктов снизилось с 279 до 230 кг соответственно, в то же время возросло потребление овощей на 36,8%, яиц - на 29,7%, картофеля – на 8 процентов.

В 2004 году хозяйствами всех категорий края в расчёте на 1 жителя края произведено 37 кг мяса, что на 19,7% меньше 1995 года, и 222,7 кг молокопродуктов со снижением к 1995 году на 28 процентов.

По данным службы ветеринарного надзора администрации края в 2004 году в край было завезено 16 тыс. т мяса всех видов, включая 8,7 тыс. т по импорту, в 2005 году завоз в край увеличен до 24,1 тыс. т, импорт – до 12,7 тыс. тонн.

Вывезено по данным Красноярскстата за пределы края в 2005 году 76,5 тыс. т зерна, 3,8 тыс. т скота и птицы, 3,8 тыс. т. молока и 30,6 млн. штук яиц. Основными потребителями зерна являются Иркутская, Московская и Томская области, продукции животноводства – Республика Хакасия (98% молока и 81,7% скота и птицы).

За 2004 год по данным сводной бухгалтерской отчётности 60% чистой прибыли (1,1 млрд. руб.) получили 4 сельскохозяйственные организации, по остальным 388 организациям получено 40% “свёрнутой” прибыли (на 0,8 млрд. руб. прибыль превысила суммарные убытки).

В бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды хозяйствами края в 2004 году уплачено налогов, сборов и обязательных платежей в размере 1,9 млрд. руб., без учёта штрафов и пени, списанных по условиям реструктуризации. Успешные показатели 2004 года были обеспечены в основном за счёт высокой урожайности зерна и роста производства мяса птицы, а также удачной конъюнктуры цен на зерно.

По сводной отчётности размер обязательств хозяйств, включая кредиторскую задолженность, значительно превышает задолженность перед хозяйствами (дебиторскую задолженность), чистая прибыль или убыток практически зависят не столько от объёма средств, вложенных в производство продукции, сколько от ценовой конъюнктуры.

увеличить

Из-за недостатка оборотных средств для обеспечения сезонных полевых работ, в 2004 году сельскохозяйственные организации получили 2,2 млрд. руб. заёмных средств, что в 2,7 раза больше, чем в предыдущий год. Задолженность по плате за пользование заёмными средствами возросла в 3 раза, что в 1,4 раза превышает объём средств краевого бюджета, выделенных на государственную поддержку растениеводства в 2004 году на безвозвратной основе.

Дальнейшее повышение стоимости ГСМ, электроэнергии, семян, удобрений и кормов проводит к замещению собственных источников на заёмные средства, продолжая “вымывание” в другие отрасли производства полученных субсидий и собственных средств хозяйств, не возобновляемых в цене на сельскохозяйственную продукцию.

Следует обратить внимание на отсутствие сопоставимой базы данных о деятельности сельскохозяйственных организаций, зарегистрированных на территории края.

Данные Красноярскстата приводятся по средним и крупным хозяйствам (2004 год - 244, 2002 год – 380), управление АПК учитывает данные в основном по тем сельскохозяйственным организациям, которые получают бюджетные средства и представляют отчётность (2004 год – 392, 2002 год – 445).

В пояснительной записке к проекту закона края “О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края”, представленному 01.02.2006, указано, что на территории Красноярского края функционирует “свыше 1 187 сельскохозяйственных организаций и 3 203 крестьянских (фермерских) хозяйств, имеющих право на получение бюджетных средств для поддержки и развития сельскохозяйственного производства по различным направлениям”.

Проверки показали, что несоответствие количества сельскохозяйственных организаций и показателей их деятельности связаны с наличием значительного числа организаций, прекративших деятельность без проведения процедуры ликвидации, за которыми в основном числятся только долги, включая задолженность перед бюджетами всех уровней.

2. Социальное положение сельских территорий

Развитие сельских территорий является отдельным направлением государственной политики и напрямую не связано с поддержкой агропромышленного производства. В то же время состояние инфраструктуры села является одной из причин оттока сельского населения, что в свою очередь приводит к закрытию малокомплектных школ, больниц и дальнейшей ликвидации бесперспективных деревень.

В крае на начало 2005 года насчитывалось 1579 сельских населённых пунктов. Прекращение сельскохозяйственного производства, зачастую выступающего безальтернативным видом деятельности и занятости в сельской местности, неминуемо влечёт за собой не только безработицу и бесперспективность жизни на селе, отток трудоспособного населения и деградацию отрасли, но и потерю экономической базы самоуправления в значительной части муниципальных образований, особенно на уровне сельских поселений.

По данным Красноярскстата в крае доля сельского населения на начало 2005 года составляла 24,1% (704,6 тыс. чел.). За 2004 год выбытие работников на 8,5% превысило показатель принятых на работу, всего за год село покинули 3,5 тыс. человек, за 10 лет – 107,9 тыс. человек. Служба занятости признала безработными в 2004 году 68,7 тыс. человек, из общего числа безработных в крае 40% приходится на сельское население. Среднемесячная начисленная заработная плата в расчёте на одного работника в сельском хозяйстве составляет треть от средней заработной платы по краю.

Последствия обнищания сельского населения и банкротства хозяйств не могут не сказаться на реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” по решению вопросов местного значения (содержание жилищного фонда, очистных сооружений, канализации, теплотрасс и др.), обеспечиваемых за счёт собственных доходов.

По действующему федеральному и краевому законодательству в 2006 году предусмотрены нормативы отчислений в бюджеты поселений в размере 10% от налога на доходы с физических лиц, 30% единого сельскохозяйственного налога, а также земельный налог и налог на имущество физических лиц в полном объёме. При отсутствии плательщиков юридических лиц в ряде поселений основным источником поступлений налогов являются платежи населения.

О низкой платежеспособности организаций и населения свидетельствует наличие задолженности по налогам и сборам в бюджеты всех уровней. Так, по состоянию на 01.11.2005 недоимка по Емельяновскому району составляла 118,9 млн. руб., что превысило поступления налоговых доходов в бюджет района за 9 месяцев 2005 года.

Обострение демографической ситуации в сельской местности связано также со старением населения из-за оттока молодёжи и кадровой проблемой. Закреплению кадров на селе могло способствовать предоставление жилья на льготных условиях, но действующая в настоящее время краевая целевая программа “Кадровое обеспечение агропромышленного комплекса Красноярского края на 2004-2008 годы” выплату единовременного пособия на обустройство молодых специалистов предусматривает только в размере 36 тыс. руб.

3. Управление отраслью и передача полномочий на муниципальный уровень

Роль государственной поддержки агропромышленного комплекса последние годы была снижена из-за громоздкого механизма выделения бюджетных средств, перегруженного излишними условиями, согласованиями и комиссиями, большого количества документов и расчётов, а также из-за отсутствия “права голоса” и реальных полномочий на местном уровне и несогласованности действий разных органов власти.

Несмотря на заявленный при реформировании органов государственной службы переход к системной оценке планов и показателей работы всех органов исполнительной власти, полномочия и функции, а также их разграничение между органами управления агропромышленным комплексом края чётко не прописаны.

Например, в положении об агентстве сельского хозяйства администрации края, утверждённом постановлением Совета администрации края от 20.10.2005 № 256-п, к компетенции агентства вместо содействия развитию сельскохозяйственной отрасли, в первую очередь обозначено управление мелиоративными системами, учёт мелиорируемых земель и распределение квот вылова водных биоресурсов.

Передача оплачиваемых из краевого бюджета полномочий по вопросам сельского хозяйства на местный уровень, без передачи права распоряжения средствами государственной поддержки, носит декларативный характер.

Ранее действовавший механизм прохождения документов, закрепляемый в порядках расходования средств, являлся попыткой переложить ответственность, закреплённую за главными распорядителями средств и бюджетополучателями, на исполнителей и должностных лиц, не наделённых полномочиями в расходовании средств краевого бюджета.

В ходе контрольных мероприятий Счётной палатой края были установлены многочисленные нарушения порядков предоставления средств краевого бюджета, утверждённых Советом администрации края, несмотря на согласование и утверждение документов для субсидирования руководителями муниципальных органов, органов государственной статистики районов, ФГУ “Федеральная государственная территориальная станция защиты растений в Красноярском крае”, а также согласование заместителем Губернатора края по сельскому хозяйству списков получателей субсидий, составленных после рассмотрения документов комиссией управления АПК.

В 2005 году ГСМ, приобретаемые ГПКК “Сельскохозяйственное производственное объединение” (далее по тексту – “Сельхозобъединение”) за счёт средств бюджетного кредита, распределялись по хозяйствам на основании заявок глав районов по спискам, сформированным комиссией из работников управления АПК и “Сельхозобъединения”, с утверждением распределений заместителем Губернатора края, не было обеспечено ни их безусловное выполнение, ни возврат в бюджет заёмных средств.

Так, например, для подтверждения целевого использования протравителей семян и гербицидов в 2004 году представлялись акты выполненных работ по обработке семян и посевов в хозяйствах края, утверждённые руководителями управлений (отделов или комитетов) сельского хозяйства администрации районов (муниципального органа) и Федеральной станцией защиты растений. При проверке в двух хозяйствах Сухобузимского района данные акты не подтвердились результатами фитоэкспертизы и актами обследования полей.

Так, несвоевременное принятие порядка расходования субсидий на производство и реализацию молока (08.04.2004), вводившее новое условие увеличения поголовья коров на конец отчётного периода, повлекло предоставление хозяйствами недостоверных данных о наличии коров на конец 1 квартала 2004 года.

В результате выборочной проверки документов, представленных на получение субсидий, было отмечено, что справку - расчёт субсидий за декабрь 2004 года от 16.12.2004 была включена реализация 1685,5 т молока за период с 16 по 31 декабря 2004 года. Субсидии по документам, отсутствовавшим на дату представления расчётов, начислены в сумме 578,9 тыс. руб.

Также допускались выплаты субсидий за продукцию, реализованную в 2003 году, за молоко, закупленное у населения, а также внутрихозяйственный отпуск и реализация колбасных изделий вместо предусмотренного субсидирования мяса свиней.

Следует обратить внимание на то, что централизация всех средств краевого бюджета на поддержку сельскохозяйственного производства на краевом уровне значительно повышает цену ошибки в случае принятия управленческих решений на уровне края без учёта положения дел на местах.

4. Оценка эффективности и нормативно-правовое обеспечение государственной поддержки

Основная проблема оказания государственной поддержки агропромышленного комплекса в последние годы заключалась в отсутствии объективной информации о состоянии АПК и переводе вопроса из области государственных гарантий стабильности производства необходимой государству продукции сельского хозяйства по социально приемлемым ценам в область превышения затрат против нормативов и достижения промежуточных показателей, нарушая принцип справедливости и равнодоступности государственной поддержки в зависимости от объёмов произведённой продукции.

С отменой государственного механизма централизованного ценообразования на оборудование и материалы, закупаемые сельскохозяйственными организациями, и закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, основными формами поддержки производства продукции стали бюджетные субсидии и субвенции, выделяемые на основании законов края о краевом бюджете на очередной финансовый год.

О качестве нормативно-правовых актов, разрабатываемых органами управления агропромышленным комплексом администрации края, свидетельствует внесение многочисленных изменений в них и нарушения, выявляемые при их исполнении.

Изменения в структуре и объемах расходов краевого бюджета носили скорее субъективный, чем экономически обоснованный характер. При отсутствии программного подхода к развитию отрасли, а также методики и критериев оценки эффективности использования средств краевого бюджета, средства на поддержку растениеводства распылялись по многочисленным направлениям поддержки, без дальнейшей экономической оценки достижения цели предоставления средств.

Так, поддержка элитного семеноводства не соответствует требованиям Закона края от 27.03.2000 № 10-672 “О семеноводстве в Красноярском крае” в части необходимого проведения сортообновления для сохранения сортовых и посевных качеств репродукционных семян. В результате выделения пестицидов, ГСМ и страхования урожая при использовании низкопродуктивных семян, включая семена массовых репродукций, снижалась эффективность ряда направлений расходов краевого бюджета.

Со стороны управления племенного дела администрации края недостаточно внимания уделялось приоритетной поддержке племенных организаций края. В результате направления большей части субсидий на племподдержку товарным хозяйствам, в крае ликвидирован ряд племенных хозяйств в свиноводстве, овцеводстве, мясном скотоводстве, птицеводстве и звероводстве, отдельные племенные организации снизили показатели породности.

Сочетание государственной поддержки с доведением государственного и муниципального заказа на производство и поставку продукции сельского хозяйства, включая продовольственные интервенции, могло бы существенно изменить отношение к отрасли. Примером служит бывший на протяжении десятилетий механизм субсидирования молочной продукции для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностям в связи с необходимостью возмещения дополнительных физиологических затрат населения, складывающихся под воздействием географических и климатических факторов и связанных с ними особенностей социально-экономического развития.

Установление универсальных показателей по молоку для всех хозяйств края, обрекло производителей северной зоны края на ликвидацию убыточного производства натуральной молочной продукции в отсутствии государственной поддержки в результате конкуренции с привозной продукцией длительного хранения, поставляемой в бюджетную сферу посредниками.

Исключение из получателей субсидий и средств химизации значительного числа хозяйств из-за наличия задолженности и высоких затрат на производство продукции, не являлось основанием для отказа в кредитовании через “Сельхозобъединение” с возвратом средств (включая зерно) в сроки, наиболее невыгодные хозяйствам.

Не оправдались надежды на способность “Сельхозобъединения” заменить упразднённый региональный (краевой) фонд зерна. Несмотря на выделение средств краевого бюджета в сумме 1 620 млн. руб., а также зерновых ресурсов стоимостью 524,1 млн. руб., не достигнута основная цель деятельности “Сельхозобъединения”, заявленная в уставе этого государственного предприятия — получение прибыли. Понесённые убытки по результатам деятельности привели к утрате 352,7 млн. руб. средств Красноярского края, переданных в хозяйственное ведение “Сельхозобъединению”, на уплату долга перед ОАО “Красноярскнефтепродукт” приняты дополнительные расходы краевого бюджета в сумме 185,7 млн. руб., включая 26,7 млн. руб. на уплату штрафных санкций.

Сохранение механизма выделения бюджетных средств на поддержку сельского хозяйства через “Сельхозобъединение” привело к тому, что за 2002-2005 годы накоплена задолженность перед краевым бюджетом по бюджетным кредитам в сумме 547,6 млн. руб., задолженность дебиторов перед “Сельхозобъединением” возросла до 1 021,2 млн. руб., в том числе нереальная для взыскания по состоянию на 09.12.2005 по причине банкротства, ликвидации должников, отсутствия деятельности и имущества - 333,5 млн. рублей.

Фактически у значительной части хозяйств края (должников “Сельхозобъединения”) техника и скот находятся в залоге по договорам поставки ГСМ, что лишает их возможности дальнейшего кредитования и участия в национальных проектах из-за отсутствия свободной залоговой массы.

Перспективы занятия сельским хозяйством без стабильных условий хозяйствования и гарантированной компенсации потерь привели к массовому невозврату бюджетных кредитов, получаемых через “Сельхозобъединение”.

В настоящее время основные направления поддержки сельского хозяйства в крае регулируются Законом Красноярского края “О государственной поддержке субъектов агропромышленного комплекса края”. На сегодня Красноярский край с его масштабами, ресурсами и потенциалом способен оказать существенное влияние на развитие агропромышленного комплекса края в целях обеспечения края продовольствием и развития социально-экономического положения села.

Изменение отношения к проблемам села можно отметить в бюджете на 2006 год и соответствующих нормативно-правовых актах. При формировании краевого бюджета на 2006 год доля средств на поддержку сельскохозяйственного производства на безвозвратной основе возросла в 2,2 раза по отношению к 2004 году и составила 1 045,6 млн. руб., также были сняты ранее действующие ограничения на предоставление средств государственной поддержки.

В связи с выделением приоритетного развития животноводства, включая поддержку и развитие личных подсобных хозяйств населения в качестве одного из значимых направлений, объём выделяемых средств возрос в 2,4 раза.

Вместе с тем, формальный подход к расчётам потребности средств краевого бюджета, может привести к несоблюдению утверждённых ставок субсидирования в результате пропорционального распределения бюджетных средств.

В 2004 году в краевом бюджете не хватило 93,7 млн. руб., или 26,7% на выплату уже начисленных субсидий на поддержку растениеводства, несмотря на то, что получателями субсидий являлась незначительная часть хозяйств (от двух до 123 хозяйств по разным направлениям).

Из 392 хозяйств, включённых в сводную бухгалтерскую отчётность Управления АПК за 2004 год, животноводством занимались 252 хозяйства, из которых только 122 хозяйства смогли получить субсидии на производство молока и мяса свиней. Основную часть субсидий на животноводческую продукцию (72,6%) получили 55 прибыльных хозяйств, что составило 18,6% от их прибыли. По 63 хозяйствам субсидии в сумме 26,8 млн. руб. перекрыли 24,6% от понесённых убытков, и только по 10 хозяйствам убыток перекрылся за счёт полученных субсидий.

В итоге по данным Красноярскстата в 2004 году отказались от разведения крупного рогатого скота сельскохозяйственные организации пяти районов, свиней - хозяйства 8 районов, овец содержат только хозяйства в 7 районах края.

При формировании краевого бюджета на 2006 год также отмечалось, что при увеличении суммы субсидий на молоко в 4,5 раза и ставки субсидирования в 4,2 раза, объём заложенных средств позволяет субсидировать только 270,0 тыс. тонн молока с учётом закупаемого у населения. По данным Красноярскстата за 2004 год только сельскохозяйственными организациями реализовано 327,2 тыс. тонн, за 2005 год – 338,6 тыс. тонн.

Особенно важно отметить роль страхования в условиях ведения растениеводства в зоне рискованного земледелия и череды неурожайных лет. Как показали проверки, механизм страхования урожая сельскохозяйственных культур с использованием вексельной формы расчётов и посредников при расчётах со страховыми компаниями из-за отсутствия собственных средств у хозяйств, не обеспечивает возмещение фактических убытков хозяйств в полном объёме и приводит к неэффективным расходам бюджета и нарушениям в предоставлении субсидий.

При увеличении в 2 раза объема субсидий на страхование урожая сельскохозяйственных культур, невозмещаемая часть затрат на страхование на 2006 год по расчётам Счётной палаты края составит 113,3 млн. руб., что при отсутствии собственных средств у хозяйств и неэффективности действующего механизма страхования существенно снижает результативность данного вида поддержки.

В процессе контроля за формированием и исполнением краевого бюджета в части финансирования агропромышленного комплекса в заключениях Счётной палаты края было отмечено, что одним из факторов, снижающих эффективность использования бюджетных средств, является нарушение бюджетного законодательства.

В 2004 году в целом неэффективные, незаконные и нецелевые расходы составляли более половины средств краевого бюджета, выделенных на поддержку сельского хозяйства. Так, по проверенным хозяйствам в результате нарушения принятых нормативно-правовых актов незаконные и нецелевые расходы составили 42 962,5 тыс. руб., в том числе:

бюджетные кредиты, полученные “Сельхозобъединением”-33 361,7 тыс. руб.;

субсидии на молоко и мясо свиней - 8 622,2 тыс. руб.;

субсидии на приобретение техники – 112,6 тыс. руб.;

средства на поддержку племенного дела – 463,1 тыс. руб.;

средства на ликвидацию туберкулёза в Балахтинском районе – 402,9 тыс. руб.

В результате недостижения заявленных в порядках предоставления бюджетных средств целей и снижения показателей, являвшихся условием предоставления субсидий, неэффективные расходы краевого бюджета на поддержку продукции животноводства составили 42 037,3 тыс. руб., племенного дела – 37 755,8 тыс. руб., растениеводства – 2 080,6 тыс. рублей.

Отмеченные замечания к качеству и проработке порядков выделения субсидий ставят перед выбором между соблюдением утверждаемых постановлениями Совета администрации края порядков субсидирования и целесообразностью применения санкций за их нарушение.

5. Оценка ресурсной обеспеченности и реализуемости заявленных планов (стратегический аудит)

В основных направлениях бюджетной и налоговой политики Красноярского края на 2006 год было заявлено, что в аграрной сфере бюджетная политика будет характеризоваться формированием эффективного устойчивого агропромышленного производства, обеспечивающего социально-экономическое развитие сельских территорий.

За счёт государственной поддержки агропромышленного комплекса к 2008 году темпы прироста производства конкурентоспособной продукции сельского хозяйства должны увеличиться с 3,3 процента в 2006 году до 4,75% в 2008 году.

По прогнозу социально-экономического развития края, основные показатели которого являлись исходной базой при разработке бюджета, ожидаемые достижения ещё оптимистичнее. Увеличение производства продукции сельского хозяйства на 2006 год прогнозируется с ростом на 22,4% к 2004 году и на 12% к ожидаемым итогам 2005 года, в том числе по сельскохозяйственным организациям годовой прирост продукции планируется в размере 13,5%, индекс-дефлятор к предыдущему году определён в размере 7,5 процента.

Объём производства зерна в 2006 году возрастёт на 18% к ожидаемым показателям 2005 года, планируется увеличение выпуска продукции животноводства за счёт роста физического объема на 6,2%, в том числе за счет повышения продуктивности производства скота и птицы на 4,7 %, молока и молокопродуктов на 10,7% по сравнению с 2004 годом.

В пищевой промышленности в 2006-2008 годах прогнозируется сохранение наращивания объемов производства основных видов пищевой продукции, в том числе в 2006 году на 7% за счёт дополнительного объёма выпускаемой продукции, несмотря на отмеченный острый дефицит сырья, жесткую конкуренцию на рынке и недостаток оборотных средств.

К сожалению, заявленное приоритетное значение отрасли мало увязывается с оценкой возможности бюджета. Переход от спада производства к росту объёмов невозможен без значительных вливаний средств на модернизацию и оснащение производства, комплексного и адресного подхода к приобретению семян, удобрений, племенного скота и техники, просчитывая реальные возможности привлечения инвестиций, субсидий, кредитных ресурсов, а также источников компенсации потерь по объективным причинам убыточности хозяйств.

Так, из-за эпизоотии туберкулёза крупного рогатого скота в Балахтинском и Канском районах за 2003-2004 годы подвергнуто убою около 6 тыс. голов крупного рогатого скота, принадлежащего хозяйствам района и населению. Несмотря на потери от эпизоотии, государственная поддержка пострадавшим хозяйствам не предусматривалась.

Начиная с 2006 года, существенно возросла доля средств на поддержку производства животноводческой продукции и отменены ограничения в предоставлении бюджетных средств. В то же время, отсутствие программного подхода к оказанию государственной поддержки, основанного на изучении и анализе причин убыточности и состояния отрасли в каждом конкретном районе, не позволяет рассчитывать на достижение высокой эффективности от использования бюджетных средств.

Расчёты и обоснования расходов краевого бюджета на сельское хозяйство не отражают реального положения дел на селе, являлись излишне оптимистическими и носят скорее субъективный, чем экономически обоснованный характер. Заявленные направления поддержки не обеспечены необходимыми объёмами средств, что ставит под сомнение гарантированное исполнение обязательств и достижение коренных изменений на селе. Условие пропорционального распределения средств в случае их недостаточности фактически означает необязательный характер применения утверждённых в законе края о краевом бюджете ставок субсидирования и возможность дальнейшей корректировки размера ставки главным распорядителем средств.

В связи с вышеизложенным предлагаем в целях повышения роли государственной поддержки в развитии агропромышленного комплекса и обеспечения продовольственной безопасности края рассмотреть вопросы:

• компенсации потерь от нерегулируемого роста цен на топливо и электроэнергию за счёт выделения субсидий в необходимых размерах и по ставкам субсидирования, способных обеспечить рентабельное производство продукции в заданных объёмах на основании общекраевого мониторинга цен;
• разработки программ развития сельского хозяйства, направленные на коренное изменение эффективности использования бюджетных средств для достижения заданных результатов с объединением всех источников финансирования и закреплением роли и ответственности руководителей в связи с возложенными обязанностями;
• минимизации процесса предоставления средств государственной поддержки в целях сокращения излишнего бюрократизма, обеспечения прозрачности, доступности, справедливости и гарантированности получения средств, а также передачи полномочий по расходованию части средств краевого бюджета на местный уровень;
• доработки механизма страхования в сельском хозяйстве в целях обеспечения безусловного возмещения потерь и повышения эффективности и соблюдения законности в использовании бюджетных средств,
• разработки механизма стимулирования дополнительного расширения производства для повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на государственную поддержку АПК с возможным использованием конкурсной основы проектов развития отдельных хозяйств для комплексного размещения субсидий на приобретение элитных семян, поставку племенного скота, техники, особо обратив внимание на показатели эффективности и определение круга лиц, несущих ответственность за их выполнение.

Аналитическая записка рассмотрено коллегией Счётной палаты края 02.03.2006 (протокол № 2).

Счётная палата края полагает, что представленная аналитическая записка может быть использована в дальнейшей работе по совершенствованию механизма государственной поддержки агропромышленного комплекса.

Аудитор

Счетной палаты края

С.К. Никитина