|
Уважаемые депутаты!
Анализируя основной финансовый документ края иногда полезно остановиться и вспомнить о фундаментальных ценностях, реализуемых органами государственной власти и управления через бюджет и бюджетную политику.
Бюджетная политика, являясь частью экономической политики, использует инструменты, связанные с формированием и расходованием фонда денежных средств предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления , поэтому при определении бюджетной политики прежде всего необходимо четко обозначить цели, которые должны быть достигнуты при ее реализации.
Хороший бюджет не тот, который обеспечивает максимальный объем бюджетных расходов, а тот который в наибольшей степени способствует повышению уровня жизни населения, то есть, с одной стороны государство исполняет свои обязательства перед обществом, одновременно минимизируя изъятие в бюджет средств из личных доходов граждан и реального сектора экономики, и с этой точки зрения бюджет следует рассматривать как важнейший элемент общественного согласия.
Выслушав выступления на координационном совете, с участием представителей органов местного самоуправления, заместителей Губернатора Красноярского края Э.Ш.Акбулатова и А.В.Новака, полагаю, многие из присутствующих поймали себя на мысли, что они и не подозревали, что жизнь налаживается вполне приличными темпами, поскольку не ассоциируют это с собой или с состоянием экономики, занятости населения и уровня жизни на территориях своих муниципальных образований. К тому же трудно было определить, где положительные тенденции это заслуга администрации, а где просто следствие объективно складывающейся конъюнктуры, заложниками которой мы часто оказываемся. Суть в том, что недостаточно было сказано об имеющихся проблемах, вместе с тем очевидно, что продолжается политика централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете с увеличением количества расходных обязательств для субъектов федерации и муниципальных образований, не удалось сдержать инфляцию, выжидательно-наступательное положение сохраняют естественные монополии со своей тарифной и ценовой политикой и боюсь, единственное, что мы можем сделать, как это уже много раз было, так это пытаться ослабить негативные факторы воздействия на экономику края, сохраняя социальную стабильность, посвятив этому все расходы бюджета, попутно наращивая размеры государственного долга, выкраивая деньги для капитальных вложений, и при этом, всеми доступными способами позиционируя инвестиционную привлекательность.
Конечно, у края, как и у любого субъекта Российской федерации, недостаточно иммунитета для приспосабливания к часто меняющимся правилам игры диктуемых федеральным центром, вместе с тем, совершенно понятно, что поиск резервов для минимизации ущерба остается за краевой властью.
Мы не можем, соблюдая позицию объективности, не отметить, что администрацией края сделаны заметные шаги в совершенствовании бюджетного процесса, в применении новых технологий определения бюджетных потребностей для более эффективного управления финансовыми ресурсами, но не можем не отметить и неоднократное наступление администрации на горло собственной песне из-за чего процесс реформирования приобрел некую самодостаточную ценность, но по сути не привел пока к реальным сдвигам в бюджетной сфере, не создал стимулов для развития экономики отраслей и территорий.
Проектом Закона края “О краевом бюджете на 2005 год” сделана заявка на реформирование региональных финансов предполагающая в данном случае разработку и принятие соответствующей Программы с реализацией конкретных направлений ориентированных на реформу бюджетного процесса и управление расходами, бюджетирование ориентированное на результат, совершенствование межбюджетных отношений, совершенствование долговой политики и системы инвестиций. Вместе с тем, по многим обозначенным позициям в настоящий момент пока имеются только самые общие представления.
Как позитивный следует рассматривать заявленный в прогнозе социально-экономического развития “наступательный” сценарий развития экономики края, базирующийся на реализации конкретных мероприятий не утвержденной законом края Программы социально-экономического развития края на период до 2010 года и присутствует ощущение того ,что необходимые предпосылки для стабильного роста имеются, однако уместно подчеркнуть, что представленный на рассмотрение в Законодательное Собрание проект Программы не содержит планируемых показателей социально-экономического развития края по годам периода, не содержит подробной информации о предполагаемых к реализации мероприятий, результатом которых станут дополнительные поступления в бюджет 2005 года в объеме 2773 млн. рублей. Расчетов и обоснований, подтверждающих реальность получения данных дополнительных доходов не представлено, что не добавляет оптимизма.
По прежнему лидирующее место среди налогоплательщиков, формирующих доходы краевого бюджета, принадлежит Норильскому ГМК, что предопределяет высокую зависимость бюджета от отдельного, крупнейшего плательщика со всеми вытекающими рисками в силу конъюнктурной зависимости от мировых цен на цветные металлы.
Задача диверсификации традиционных для края отраслей промышленности, исключая цветную металлургию и предприятия топливно-энергетического комплекса, за счет привлечения инвестиций в модернизацию действующих производств и развитие новых, после имевшего места экономического спада, с точки зрения увеличения доходов бюджета может быть решена только в перспективе, при наличии условий достаточных для формирования благоприятного инвестиционного климата.
Малое предпринимательство в основном обосновалось в нише включающей сферу торговли, общественного питания и индустрии развлечений.
В тяжелом финансовом положении продолжает находиться подавляющее большинство предприятий сельского хозяйства. Существенная утрата краем позиций на рынке переработки продовольственного сырья привела к его оттоку в соседние регионы откуда мы получаем продукцию с высокой добавленной стоимостью с уходом возможных налоговых поступлений из бюджета края.
Существенное влияние на формирование как краевого, так и консолидированного бюджета оказали изменения федерального налогового и бюджетного законодательства. В результате консолидированный бюджет края в 2005 году недополучит доходов в размере 2356,9 млн. рублей. Одновременно принятые изменения в действующее законодательство приведут к увеличению доходов консолидированного бюджета края на 985,7 млн. рублей. Суммарное воздействие отрицательное и составляет 1371,2 млн. рублей.
В ходе экспертизы законопроекта в части обоснованности налоговых доходов установлено, что сумма доходов консолидированного бюджета может быть увеличена на 1412,2 млн. рублей, краевого бюджета на 774 млн. рублей.
В 2003 году состоялось знаковое событие, выразившееся в принятии Закона края “О межбюджетных отношениях в Красноярском крае”, одним из основных положений которого стало установление единых нормативов отчислений по федеральным и региональным налогам и сборам сроком на три года, призванных создать условия заинтересованности для органов власти муниципальных образований в работе с собственной доходной базой. В соответствии с принятыми поправками в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, как следует из “Основных направлений бюджетной и налоговой политики Красноярского края на 2005 год” подготовлен проект закона края о внесении изменений в установленные нормативы отчислений по федеральным и региональным налогам и сборам в бюджеты территорий. Суть заключается в централизации в 2005 году на краевом уровне отдельных налогов и доходов, которые в 2004 году в соответствии с действующим законодательством являлись источниками формирования собственных доходов местных бюджетов.
Кроме того, уменьшены нормативы отчислений в местные бюджеты по налогу на прибыль организаций на 20%, по городу Красноярску на 7% и сохранен в размере 40% по Норильску, в связи с чем уместно отметить отсутствие единого подхода при определении нормативов отчислений от регулирующих доходов, поскольку сделано исключение для “главных” городов края. Предлагаемые в проекте закона края о межбюджетных отношениях изменения нормативов приведут к увеличению доходов краевого бюджета на 5031,4 млн. рублей. При этом расходные обязательства муниципальных образований, передаваемые на уровень краевого бюджета , составят 6096,4 млн. рублей.
Централизация средств для обеспечения расходных полномочий, перераспределенных на краевой уровень, ввиду принятия решений на уровне федерации и края выводит распределение всех поступлений в бюджет края между краевым бюджетом и местными бюджетами в пропорции 70:30 ,что безусловно увеличивает возможности для маневра краевого бюджета, повышает его кредитоспособность, вместе с тем минимизирует расходные возможности бюджетов муниципальных образований и даже при условии соблюдения всех требований краевого центра в части установления максимальных тарифов на услуги ЖКХ ,введения режима строжайшей экономии и активизации работы с налогоплательщиками искусственно усиливает зависимость подавляющего большинства территорий края от краевого бюджета, лишает стимулов к увеличению собственной доходной базы.
Поскольку описанным событиям мы в значительной степени обязаны решениям федерального центра, объективности ради нужно сказать, что конкретный механизм реализации сценария Министерства финансов РФ в сфере межбюджетных отношений следует рассматривать как шаг назад, поскольку усиливается зависимость в отношениях по оси Край-Центр и проектируется на отношения по оси Край-Муниципальные образования.
Проект бюджета устанавливает верхний предел государственного внутреннего долга края на 01.01.2006 года в размере 12038 млн. рублей. Динамика роста государственного внутреннего долга Красноярского края отражает сохранение в 2005 году среднего темпа роста долговых обязательств (1,2 раза к уровню предыдущего года) за 2003-2004 годы. Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга увеличиваются до уровня 1285,1млн. рублей. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что Совет администрации края не достаточно реализовал в проекте закона задачи бюджетной политики на 2005 год, отраженные в бюджетном послании Президента РФ в части сокращения расходов на обслуживание госдолга. При сохранении сложившейся тенденции, имеющихся рисках для краевого бюджета связанной со спецификой формирования доходной базы, о чем говорилось выше и возникновения трудностей в реализации мероприятий по повышению налогового потенциала, дополнительная нагрузка на бюджет может стать залогом будущей финансовой несостоятельности края.
Накопленная муниципальными образованиями края значительная кредиторская задолженность (на 01.11.2004 – 3703,3 млн. рублей), учтенная ГФУ, рост долговых обязательств может создать напряженность в обеспечении сбалансированности местных бюджетов и в целом бюджета края в условиях кардинальной реформы межбюджетных отношений. Скажу больше, проблема долгов территорий может принять угрожающий характер. Об этом мы не устаем повторять регулярно при принятии, корректировках каждого бюджета, при оглашении результатов проверок муниципальных образований. Для некоторых территорий эти суммы являются неподъемным бременем, поскольку муниципальные долги в несколько раз превышают их доходы.
Основное место в источниках финансирования дефицита краевого бюджета займут банковские кредиты, в объеме 5754,9 млн. рублей или с ростом по отношению к 2004 году в 1,2 раза. Вместе с тем, законопроект предполагает предоставление льготных бюджетных кредитов в размере 1119,3 млн. рублей. Основная часть бюджетных средств будет предоставлена бюджетам муниципальных образований и ГП КК “Сельскохозяйственное производственное объединение”, которые имеют задолженность перед краевым бюджетом, что , по меньшей мере, свидетельствует о нерациональности проводимой кредитной политики.
Размеры скрытого дефицита краевого бюджета в связи с отсутствием обоснований и реальности получения сумм безвозмездных поступлений из федерального бюджета по ряду позиций оцениваются в пределах 1млрд. рублей.
Законопроект не в полной мере обеспечивает решение приоритетных задач, определенных бюджетной политикой края на 2005 год в области расходов на социально-культурную сферу. Номинальный рост расходов на финансирование соответствующих отраслей и мероприятий в области социальной защиты населения в расходной части краевого бюджета составил 3,7%, но обусловлен в значительной мере увеличением сети бюджетных учреждений переданных на краевой уровень и запланированным увеличением заработной платы. В то же время имеет место снижение средств на расходы капитального характера, в реальном исчислении снижаются расходы на медикаменты, продукты питания, приобретение мягкого инвентаря. В отношении финансирования и развития социально – культурной сферы можно констатировать ситуацию замораживания на достигнутых позициях.
Анализ законопроекта в целом свидетельствует, что для его исполнения потребуется принятие значительного количества законов края, разработка и утверждение Советом администрации края нормативных правовых актов для реализации 19 статей и внесения, как минимум трех, изменений в Закон края “О краевом бюджете на 2005 год”, с целью распределения “зарезервированных сумм”. Таким образом, без принятия соответствующих правовых нормативных актов, не будут финансироваться расходы на общую сумму более 12 млрд. рублей, что составляет 30% от расходной части бюджета.
Главный вывод, который напрашивается, заключается в том, что бюджетно-финансовая система края не располагает достаточной прочностью, не защищена от воздействия негативных для развития края внешних и внутренних экономических факторов, а по степени мобилизации дополнительных ресурсов может быть отнесена к напряженным для исполнения. Не накопив прочности важно не накопить проблем. И эту задачу необходимо поставить перед всеми участниками бюджетного процесса.
Подводя итог необходимо отметить, что представленный проект бюджета производит двойственное впечатление. С одной стороны он безусловно содержит элементы новаторства и разрабатывался с учетом проведения административной, бюджетной и налоговой реформ, существенной перестройки всей системы социальной защиты населения и межбюджетных отношений. С другой имеет достаточное количество характерных недостатков о необходимости устранения которых регулярно заявляют Счетная палата края и экспертно-правовое управление.
Более подробно видение проблем с нашей стороны изложено в заключении Счетной палаты. Хочется подчеркнуть, что в представленном материале мы стремились максимально сохранить режим корректности и объективности как залога исключительно делового подхода к рассмотрению такого важнейшего вопроса как принятие краевого бюджета, тому же способствуют и достаточно конструктивные отношения установившиеся с Главным финансовым управлением. В то же время полагаем, что критическая составляющая содержащаяся в выводах Счетной палаты будет воспринята должным образом и улучшит качество краевого бюджета и реализуемой бюджетной политики.
источник статьи http://www.chamber.krsn.ru/
|
Доклад председателя Счетной палаты Красноярского края И. А. Ланчинского на сессии Законодательного Собрания Красноярского края по проекту закона Красноярского края "О краевом бюджете на 2005 год"
Новости
