1.Наименование темы

«Проверка эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования города Апатиты в 2003 году и первом полугодии 2004 года».

2. Основание для проведения проверки

2.1.Закон Мурманской области от 24 апреля 1997 года № 56-02-ЗМО «О Контрольно-счетной палате Мурманской области» (с учетом изменений и дополнений).

2.2.План работы Контрольно-счетной палаты Мурманской области (далее – Счетной палаты) на 2004 год, утвержденный постановлением Мурманской областной Думы от 16 декабря 2003 года № 993.

2.3.Удостоверения на право проведения проверки №№ 150/37 и 151/38 от 01 июля 2004 года.

3.Объект проверки

Средства местного бюджета.

4.Субъекты проверки

4.1.Администрация муниципального образования город Апатиты (далее - администрация).

4.2.Муниципальное учреждение здравоохранения «Апатитская центральная городская больница» (далее – МУЗ «Апатитская ЦГБ»).

4.3.Апатитский городской отдел внутренних дел Мурманской области (далее – ГОВД).

4.4.Отдел образования администрации (далее – отдел образования).

5.Проверяемый период

2003 год, первое полугодие 2004 года.

6.Срок проведения проверки

С 01 по 24 сентября 2004 года.

О начале проверки глава муниципального образования города Апатиты уведомлён письмом Счетной палаты.

7.Цели проверки

7.1.Выявление отклонений и нарушений в процессе формирования и исполнения местного бюджета от установленных нормативно-правовыми актами Российской Федерации, Мурманской области и органами местного самоуправления города Апатиты.

7.2.Устранение выявленных отклонений и нарушений посредством:

• представлений должностным лицам субъектов проверки;
• информационных писем и сообщений органам государственной власти Мурманской области и органам местного самоуправления.

8.Перечень документов, изученных в ходе проверки

8.1.Нормативно-правовые акты Российской Федерации, Мурманской области, органов местного самоуправления города Апатиты.

8.2.Документы и информационные материалы Департамента финансов Мурманской области (далее – Департамент), органов местного самоуправления муниципального образования.

8.3.Материалы проведенных Счетной палатой контрольных и аналитических мероприятий.

Все документы, затребованные в ходе контрольного мероприятия, получены.

9.Перечень оформленных актов

9.1.Акт проверки, проведенной в администрации муниципального образования от 30 сентября 2004 года.

9.2.Акт проверки, проведенной в МУЗ «Апатитская ЦГБ» от 23 сентября 2004 года.

9.3.Акт проверки, проведенной в ГОВД от 20 сентября 2004 года.

9.4.Акт проверки, проведенной в отделе образования от 23 сентября 2004 года.

В актах приводится анализ исполнения местного бюджета в 2003, 2004 годах в рамках требований законодательной и нормативной базы, действовавшей в проверяемый период.

Глава муниципального образования города Апатиты Антропов М.В., главный врач МУЗ «Апатитская ЦГБ» Шапошников Ю.В., начальник ГОВД Бабенко С.В., начальник отдела образования Кательникова С.С., с актами ознакомлены, высказанные аргументированные предложения и пояснения учтены и использованы при составлении данного отчета.

10.Состав группы сотрудников Контрольно-счетной палаты Мурманской области, принявших участие в проверке.

10.1.Чеченин С.В. – инспектор.

10.2.Леонтьев В.А. - инспектор.

В ходе проверки установлено:

11.1.В нарушение статьи 187 «Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения» Бюджетного кодекса Российской Федерации, проекты решений Апатитского городского Совета «О городском бюджете на 2003 год» и «О городском бюджете на 2004 год» были утверждены после начала очередного финансового года.

11.2.Устав муниципального образования (далее – Устав) не в полной мере соответствует требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации.

В статье 38 Устава установлен порядок формирования и использования внебюджетных фондов, при этом Бюджетным кодексом Российской Федерации образование внебюджетных фондов органами местного самоуправления не предусмотрено.

Уставом не определен орган местного самоуправления, уполномоченный осуществлять муниципальные заимствования и выдачу муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов), в соответствии с требованиями статьи 104 «Право государственных и муниципальных внутренних заимствований» Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В статье 35 «Финансовые средства города» Устава не предусмотрено осуществление формирования и использования городских финансов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

11.3.В нарушение пункта 5 статьи 64 «Полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов» Бюджетного кодекса Российской Федерации, в условиях имеющейся задолженности по ссудам перед областным бюджетом в проверяемом периоде, решениями Апатитского городского Совета от 02 февраля 2003 года № 130 «О городском бюджете на 2003 год» (статья 19) предоставлено право главе города Апатиты предоставлять отсрочки и рассрочки по уплате налогов и сборов. В 2003 году и первой половине 2004 года отсрочки и рассрочки по уплате налогов и сборов не предоставлены.

11.4.В нарушение решения Апатитского городского Совета от 20 февраля 2003 года № 130 «О городском бюджете на 2003 год» (с изменениями и дополнениями) по данным отчёта об исполнении местного бюджета в 2003 году, администрацией муниципального образования допущено превышение установленного размера дефицита на 4,7 процента или 5733 тыс.руб. (44527 – 38794). Кроме того, в нарушение статьи 92 «Дефицит бюджета» Бюджетного кодекса Российской Федерации, администрацией муниципального образования допущено превышение установленного предельного размера дефицита на 2,8 процента или 9753 тыс.руб. (44527 – 34742).

11.5.В процессе исполнения бюджета 2003 года произошло снижение объёма поступления доходов бюджета, что привело к неполному по сравнению с утверждённым бюджетом финансированию расходов. По итогам финансового 2003 года снижение финансирования расходов составило сумму 125995 тыс.руб. (874918 – 748923) или 14,4 процента от объёма расходов утверждённого бюджета.

В связи с этим, администрация муниципального образования в нарушение статьи 230 «Сокращение расходов бюджета более чем на 10 процентов» Бюджетного кодекса Российской Федерации в ходе исполнения бюджета не предприняла меры для внесения изменений и дополнений в решение о бюджете, предусматривающие сокращение расходов бюджета.

11.6.В нарушение пункта 2 статьи 92 «Дефицит бюджета» Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с отчётом об исполнении городского бюджета за 2003 год, утверждённом решением Апатитского городского Совета от 22 апреля 2004 года № 272, текущие расходы местного бюджета превысили объём его доходов на 19133 тыс.руб. (723529 – 704396) или на 2,7 процента. В связи с этим нарушен принцип сбалансированности бюджета, изложенный в статье 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

11.7.В ходе исполнения бюджета, в течение 2003 года Апатитским городским Советом были приняты решения об увеличении объёмов расходной части бюджета от уровня утверждённого проекта на общую сумму 44318 тыс.руб. или на 5,3 процента, которые фактически не были обеспечены доходами.

Бюджет 2003 года по расходам не выполнен на 125996 тыс.руб. (14,4 процента) от объёма расходов в последней редакции бюджета и соответственно на 81677 тыс.руб. (9,8 процента) от уровня утверждённого проекта. Таким образом, объём исполнения бюджета по расходам за 2003 год, с учётом утверждённого увеличения расходов оказался ниже проектного уровня.

11.8.Отношения, связанные с муниципальными контрактами в соответствии со статьёй 72 «Государственный или муниципальный контракт и государственный или муниципальный заказ» Бюджетного кодекса Российской Федерации регулируются Положением «Об организации закупок товаров, работ и услуг, финансируемых за счёт средств городского бюджета города Апатиты», утверждённым решением Апатитского городского Совета от 20 марта 2003 года № 148.

Согласно статье 36 Устава аказчиком по муниципальному заказу на поставку товаров, выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счёт средств городского бюджета, выступает орган или должностное лицо городского самоуправления.

В нарушение статьи 73 «Реестры закупок» Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьи 13 Положения «Об организации закупок товаров, работ и услуг, финансируемых за счёт средств городского бюджета города Апатиты», в проверяемом периоде бюджетные учреждения, органы местного самоуправления не вели реестры закупок. Администрация постановлением от 17 августа 2004 года № 636 обязала получателей средств городского бюджета, осуществляющих закупки товаров, работ и услуг, с 01 сентября 2004 года вести реестры закупок товаров, работ и услуг, а также утвердила форму ведения реестра закупок.

В соответствии с пунктом 3.1 Положения «Об организации закупок товаров, работ и услуг, финансируемых за счёт средств городского бюджета города Апатиты» решением Апатитского городского Совета от 20 марта 2003 года № 149 утверждён перечень муниципальных заказчиков и объём закупаемой ими продукции. Согласно перечню утверждены пять муниципальных заказчиков с общим объёмом муниципального заказа в сумме 34610 тыс.руб.

Решением от 25 декабря 2003 года № 239 Апатитский городской Совет принял к сведению информацию об исполнении муниципального заказа в 2003 году за счёт средств городского бюджета. Согласно данной информации муниципальный заказ исполнен на сумму 39519 тыс.руб., то есть превышение составило 4909 тыс.руб. (39519 – 34610).

В нарушение пункта 3.2. Положения «Об организации закупок товаров, работ и услуг, финансируемых за счёт средств городского бюджета города Апатиты» в процесс исполнения муниципального заказа был включён не утверждённый Апатитским городским Советом шестой муниципальный заказчик – администрация. Сумма муниципального заказа администрации составила 900 тыс.руб., в том числе расходы на закупку горюче-смазочных материалов – 400 тыс.руб. и приобретение оргтехники – 500 тыс.руб.

Превысили утверждённые объёмы муниципального заказа: отдел образования на 4145 тыс. руб. (31,0 процент от утверждённой суммы) и МУЗ «Апатитская ЦГБ» на 225 тыс.руб., или 3,7 процента. Не выполнили муниципальный заказ: Межрайкомзём города Апатиты на 300 тыс.руб. и МУП УЖКХ на сумму 61 тыс.руб.

В течение 2003 года конкурсы на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг проведены. В случаях отсутствия заявок на конкурс, поставщик определён в соответствии с Положением «Об организации закупок товаров, работ и услуг, финансируемых за счёт средств городского бюджета города Апатиты», утверждённым решением Апатитского городского Совета от 20 марта 2003 года № 149.

11.9.Неисполнение бюджетных обязательств в области социальной политики связано в первую очередь с недостаточным финансированием расходов на реализацию Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» (с последующими изменениями и дополнениями).

В 2003 году расходы, связанные с реализацией вышеуказанного Федерального закона в части льгот, финансируемых субъектами Российской Федерации (на оплату жилья, коммунальных услуг и других), в соответствии со статьей 51 Закона Мурманской области «Об областном бюджете на 2003 год» от 13 марта 2003 года № 385-02-МО учтены в расчётах дотаций муниципальным образованиям и финансируются за счёт местных бюджетов. Объем расходов, учтенных при расчетах, утвержден в Приложении № 16 к указанному Закону Мурманской области.

В соответствии с Приложением № 16 Закона Мурманской области «Об областном бюджете на 2003 год» от 13 марта 2003 года № 385-02-МО, муниципальному образованию города Апатиты утверждены расходы, связанные с реализацией Федерального закона «О ветеранах» от 12 января 1995 года № 5-ФЗ в сумме 49 556,0 тыс.руб. (в том числе 40046,0 тыс.руб. на оплату жилищно-коммунальных услуг).

Фактические расходы учреждений и предприятий в муниципальном образовании на предоставление льгот и компенсаций в рамках реализации Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» в 2003 году составили 36 089,0 тыс.руб. (в том числе 29051,0 тыс.руб. на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг). Профинансированы расходы по предоставленным льготам на сумму - 19272,0 тыс.руб. (в том числе 12393,0 тыс.руб. на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг), остальные средства в сумме 30 284 тыс.руб. (49556 тыс.руб. – 19272 тыс.руб.), из утвержденных в местном бюджете и предусмотренных при расчёте дотации областного бюджета на финансирование расходов, связанных с реализацией Федерального закона «О ветеранах» в течение 2003 года были направлены на оплату труда и отпускных работникам бюджетных учреждений, возмещение расходов на повышение 1 разряда ЕТС по оплате труда работникам организаций бюджетной сферы, для расчета с теплоснабжающими организациями.

Кредиторская задолженность местного бюджета по расчётам на возмещение расходов организаций, связанных с выделением бюджетных средств на реализацию Федерального закона «О ветеранах» в результате недостаточного финансирования в 2003 году выросла на 16 817,0 тыс.руб. или в 7,5 раз и составляла:

– на 01 января 2003 года - 2 567,0 тыс. руб. (в том числе 2543,0 тыс.руб. на оплату жилья и коммунальных услуг)

– на 01 января 2004 года - 19 384,0 тыс. руб. (в том числе 19201,0 тыс.руб. на оплату жилья и ЖКУ).

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 2 статьи 10 данного Федерального закона расходы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам имеют целевое назначение (в части льгот, финансируемых субъектами Российской Федерации: на оплату жилья, коммунальных услуг и др.).

Таким образом, средства областного бюджета в сумме 16817,0 тыс.руб. (36089 тыс.руб. – 19272 тыс.руб.), предусмотренные в составе дотаций на расходы связанные с реализацией Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» (с последующими изменениями и дополнениями) и имеющие согласно федеральному законодательству целевое назначение, направлены на расходы местного бюджета.

11.10.В ходе проверки порядка формирования и утверждения фондов оплаты труда муниципальных служащих и технического персонала было установлено неправомерное планирование расходов, в том числе на выплату пособия на санаторно-курортное лечение, а также на выплату заработной платы по должности, которая на момент составления проекта местного бюджета отсутствует в штатном расписании.

В результате завышение плановых назначений на оплату труда и отчисления от фонда оплаты труда и соответственно завышение проектного объема расходной части местного бюджета составило - 10896,6 тыс.руб., в том числе:

• на 2003 год – на 5341,8 тыс.руб. (4468,8 тыс.руб. + 873,0 тыс.руб.);
• на 2004 год – на 5554,8 тыс.руб. (4777,2 тыс.руб. + 777,6 тыс.руб.).

В нарушение статьи 17 «Денежное содержание муниципального служащего» Закона Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области» от 21 ноября 1997 года № 87-01-ЗМО неправомерные расходы на оплату труда муниципальных служащих, связанные с завышением планового фонда оплаты труда составили - 3705,9 тыс.руб. (3282 тыс.руб. + 423,9 тыс.руб.)

11.11.Постановлением администрации от 06 апреля 1994 года № 211 «О реорганизации системы здравоохранения в городе Апатиты» в целях создания условий для оптимального функционирования системы охраны здоровья жителей города, рационального использования бюджетных средств, принимая во внимание рекомендации Комитета по здравоохранению администрации Мурманской области, функции отдела охраны здоровья и экологии администрации переданы МУЗ «Апатитская ЦГБ», а отдел охраны здоровья и экологии администрации ликвидирован.

В структуре администрации на 2003 и на 2004 годы, утвержденной Решениями Апатитского городского Совета от 22 мая 2003 года № 172 и от 22 января 2004 года № 249, отсутствует отдел здравоохранения. Кроме того, не подготовлены и не утверждены Положение об отделе и должностная инструкция начальника отдела, тем самым не определены основные цели, задачи деятельности отдела и обязанности начальника отдела по здравоохранению.

В нарушение Постановления Правительства РФ от 14 октября 1992 года № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки» (с изменениями от 6 января 1993 года, 27 февраля 1995 года, 20 декабря 2003 года) и Приказа Минздрава Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 377 «Об утверждении Положения об оплате труда работников здравоохранения» (с изменениями от 17 ноября 2000 года, 21 июня 2002 года, 24 апреля, 5 августа 2003 года) при заключении трудового договора № 9 от 01 апреля 2003 года с Главой города Апатиты, главному врачу МУЗ «Апатитская ЦГБ» Шапошникову Ю. В., с возложением на него функций начальника отдела по здравоохранению, установлен оклад, соответствующий условиям оплаты труда руководителя структурного подразделения Администрации и предусмотрены надбавки, доплаты и выплаты как для муниципального служащего.

В соответствии со статьей 143 «Тарифная система оплаты труда» Трудового кодекса Российской Федерации, тарифная система оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, устанавливается на основе единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы, утверждаемой в порядке, установленном федеральным законом, и являющейся гарантией по оплате труда работников бюджетной сферы. Отнесение к разрядам оплаты труда руководителей организаций и их структурных подразделений, находящихся на бюджетном финансировании, осуществляется на основе группировки по оплате труда руководителей, исходя из масштаба и сложности руководства, и устанавливаются соответствующими министерствами и ведомствами. Группы по оплате труда руководителей определяются в зависимости от технико-экономических показателей, характеризующих их работу, а также от факторов, влияющих на труд руководителя, таких, как численность подчиненного персонала, техническая вооруженность и других.

11.12.Проведена проверка порядка формирования и утверждения фондов оплаты труда работников централизованных бухгалтерий при отделе образования и централизованной бухгалтерии МУЗ «Апатитская ЦГБ».

На основании положений федерального бюджетного законодательства местные бюджеты входят в бюджетную систему Российской Федерации, принципами которой являются единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, кроме того, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и формирование расходов бюджетов всех уровней базируется на единых методологических основах.

В ходе проверки установлено неправомерное применение схемы должностных окладов и порядка определения размеров должностных окладов работников централизованных бухгалтерий, созданных при отделе образования и МУЗ «Апатитская ЦГБ» в связи с применением порядка и схемы должностных окладов, установленных для расчета денежного содержания муниципальных служащих.

В связи с отсутствием разработанных нормативно-правовых актов, в том числе Положений о системы оплаты труда, о премировании и материальном стимулировании работников централизованных бухгалтерий, разработанных и утвержденных с учетом требований Постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 года. № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки», в период проверки не представляется возможным произвести перерасчет фонда оплаты труда и анализ расходов местного бюджета на денежное содержание работников централизованных бухгалтерий.

11.13.В нарушение статьи 38 «Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств» Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также в нарушение порядка и условий, установленных главой 11 «Расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов» Бюджетного кодекса Российской Федерации в части разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации выявлено нецелевое использование средств местного бюджета в сумме 347,7 тыс. руб.

Данное нарушение было установлено в ходе проверки целевое использования средств местного бюджета, направленных на реализацию мероприятий по городской программе «Город против наркотиков» в Апатитском ГОВД Мурманской области.

11.14.Возмещение затрат, связанных с выездом граждан из города Апатиты за пределы Мурманской области осуществляется на основании «Порядка возмещения затрат, связанных с выездом граждан за пределы Мурманской области», утвержденного Постановлением главы города Апатиты № 613 от 09 ноября1999 года (с изменениями и дополнениями, далее - Порядок). Указанный Порядок разработан в соответствии с Законом Российской Федерации № 4520-1 от 19 февраля 1993 года «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1992 года № 572 «О компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» и во исполнение Постановления Губернатора Мурманской области от 20 июля 1999 года № 303-ПГ «О порядке возмещения затрат, связанных с выездом граждан за пределы Мурманской области».

Финансирование бюджетных учреждений, производящих компенсацию затрат граждан, осуществляется на основании заявок учреждений и после документальной проверки представленных первичных документов специалистами Управления финансов администрации города Апатиты.

Кассовые расходы за счет субвенции из областного бюджета произведены в сумме 501,5 тыс. руб. и направлены на:

• погашение кредиторской задолженности, числящейся по состоянию на 01 января 2003 года, в сумме 159,1 тыс.руб.;
• возмещение затрат по предъявленным первичным документам в 2003 году в сумме 342,4 тыс.руб.

Возмещение затрат граждан из собственных средств учреждений, предприятий и средств местного бюджета не производилось.

Остаток невозмещеных из областного бюджета расходов на компенсацию затрат граждан города Апатиты при выезде из Мурманской области за 2003 год снизился на 152,5 тыс.руб. и составляет:

• на 01 января 2003 года – 159,1 тыс.руб.;
• на 01 января 2004 года – 6,6 тыс.руб.

В нарушение Порядка возмещения затрат, связанных с выездом граждан за пределы Мурманской области, выявлено нецелевое использование субвенции из областного бюджета на возмещение затрат, не связанных с транспортными затратами и затратами на проезд выезжающих граждан и членов их семей в сумме 7102,62 руб., из них:

• в администрации – 6261,3 руб.;
• в МУЗ «Апатитская ЦГБ» – 841,32 руб. (возмещено в ходе проверки: платежное поручение № 2380 от 28 сентября 2004 года.). В данном случае неправомерно возмещались расходы граждан на:
• добровольное страхование от несчастных случаев пассажиров железнодорожного транспорта;
• транспортное страхование грузов;
• хранение контейнеров и багажа.

12.Перечень предлагаемых представлений по результатам контрольного мероприятия.

Представление главе муниципального образования города Апатиты Антропову М.В. о принятии мер по устранению выявленных фактов нарушений, отмеченных в материалах Контрольно-счетной палаты Мурманской области.

В данном представлении предусмотреть меры по:

• приведению нормативно-правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования в соответствие с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации;
• недопущению превышения размера дефицита местного бюджета, установленного нормативно-правовыми актами городского Совета и Бюджетного кодекса Российской Федерации;
• приведению в соответствие с гражданским и бюджетным законодательством, нормативно-правовыми актами Мурманской области методики формирования и расчёта фонда оплаты труда работников администрации и управления финансов администрации муниципального образования, порядка формирования и утверждения фондов оплаты труда работников централизованных бухгалтерий при отделе образования и МУЗ «Апатитская ЦГБ»;
• принятию меры к возмещению неправомерных расходов;
• по оптимизации расходов в бюджетной сфере, в целях максимально эффективного использования бюджетных средств;
• рассмотрению вопроса по дисциплинарным взысканиям в отношении должностных лиц, допустивших нарушения.
• устранению других выявленных нарушений, обратив особое внимание на исключение фактов нецелевого и нерационального использования бюджетных средств.

Аудитор-инспектор

Контрольно-счетной палаты

Мурманской области А.Н. Кузьмин