Законодательство

Контакты

Планы работ

Отчёты

Экспертно-аналитическая

Заключение контрольно-счетной палаты Ярославской области на проект закона Ярославской области «Об областном бюджете на 2006 год»

Заключение контрольно-счетной палаты Ярославской области на проект закона Ярославской области «Об областном бюджете на 2006 год» подготовлено в соответствии с требованиями норм Бюджетного кодекса РФ, законов Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области», «О контрольно-счетной палате Ярославской области» и иных актов действующего федерального и областного законодательства.

При подготовке заключения контрольно-счетная палата учитывала необходимость реализации положений, содержащихся в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, в Бюджетном послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2006 год» и в постановлении Губернатора Ярославской области от 18.07.2005 № 434 «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2006 год». В заключении использованы результаты экспертно-аналитических мероприятий.

Общие положения.

Законопроект внесен на рассмотрение Государственной Думы Ярославской области в срок, установленный статьей 26 закона Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области». В контрольно-счетную палату законопроект направлен 03.11.2005.

1. Состав показателей, представляемых для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете, регулируется статьей 181 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, а также статьей 24 закона Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области».

Представленный к рассмотрению проект закона о бюджете не содержит следующие показатели:

• объем финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения (фонд муниципального развития Ярославской области) по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;
• объем финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой для долевого финансирования социально значимых расходов местных бюджетов (фонд софинансирования социальных расходов муниципальных образований Ярославской области) в части субсидии на техническое и программное оснащение реформы бюджетного учета и организацию казначейской системы исполнения бюджета, в том числе в поселениях Ярославской области;
• перечень областных целевых программ на 2006 год;
• адресную инвестиционную программу Ярославской области.

Кроме того, текстовая часть проекта закона о бюджете предлагает к утверждению несуществующие показатели (статья 26) и содержит ссылки на отсутствующие приложения к проекту закона (статьи 26, 27, 35, 36) с примечанием «представляется ко второму чтению».

Следует отметить, что законодательство не предусматривает представление указанных показателей и документов ко второму чтению проекта областного бюджета.

Таким образом, состав показателей, представленных в составе материалов к законопроекту, не соответствует требованиям бюджетного законодательства.

2. Перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета, регламентирован статьей 182 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, а также статьей 26 закона Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области». Контрольно-счетная палата обращает внимание, что ежегодно ряд документов, составляемых в соответствии с вышеуказанными законодательными актами, не в полной мере соответствуют требованиям законодательства.

В качестве основы для расчётов доходов консолидированного бюджета области принят благоприятный вариант прогнозных показателей социально-экономического развития Ярославской области на 2006 год. При этом основной макроэкономический показатель – объём валового регионального продукта, как и в прошлые годы, не прогнозируется, что является нарушением статьи 183 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой прогнозируемый объём и темп роста ВРП являются исходными для составления проекта.

Перспективный финансовый план в соответствии со статьей 174 БК РФ составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации. Представленный с проектом перспективный финансовый план Ярославской области на 2006-2008 годы содержит разделы, не соответствующие функциональной классификации бюджета (раздел «Прочие расходы»).

Бюджетным посланием Президента Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2006 год» разработка и утверждение перспективного финансового плана названы в качестве основной задачи бюджетной политики на 2006 год и среднесрочную перспективу. В нем раздельно должны быть отражены действующие и вновь принимаемые обязательства. На повышение роли среднесрочного перспективного финансового планирования в бюджетном процессе обращалось внимание и в постановлении Губернатора Ярославской области «Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2006 год».

Ожидаемое исполнение областного бюджета за 2005 год предусматривается на уровне бюджетных назначений утвержденных законом «Об областном бюджете на 2005 год». Исходя из текущего исполнения областного бюджета фактические показатели по отдельным группам, подгруппам и статьям доходов и источников финансирования дефицита бюджета превышают планируемые. В пояснительной записке к проекту планирование по ряду доходных показателей на 2006 год строится на ожидаемом поступлении, отличном от указанного выше (например, плата за негативное воздействие на окружающую среду). Поскольку прогнозирование показателей доходной части областного бюджета строится исходя из ожидаемой оценки доходных источников текущего года и показателях социально-экономического развития региона на следующий год, контрольно-счетная палата считает необходимым представление ожидаемых данных в разрезе доходов в соответствии с бюджетной классификацией, по которой составлен проект закона об областном бюджете.

Прогнозный план приватизации государственного имущества Ярославской области на 2006 год не содержит прогноза поступлений денежных средств в областной бюджет от продажи областного имущества. Отсутствуют также сведения об объектах, подлежащих приватизации, но не проданных в предыдущие годы до настоящего времени.

Таким образом, содержание показателей и документов, представленных в составе материалов к законопроекту, требует доработки.

При подготовке проекта закона о бюджете на 2006 год не выполнено требование п. 7 ст. 23 Закона Ярославской области от 23.04.2001 №19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области», согласно которому постановление Администрации Ярославской области об утверждении проекта областного бюджета вместе с проектом областного бюджета подлежит официальному опубликованию в соответствии с законодательством Ярославской области и размещается на официальном сайте Администрации Ярославской области не позднее 10 октября года, предшествующего планируемому.

Вместе с тем, в соответствии с п. 4 ст. 23.1. названного Закона, не ранее 15 дней с момента официального опубликования проекта областного бюджета проводятся публичные слушания.

Постановлением Губернатора Ярославской области от 25.05.2005 №300 «Об утверждении плана разработки областного бюджета на 2006 год» предусмотрено проведение публичных слушаний по проекту областного бюджета до 27.10.2005г. Публичные слушания в установленный срок не проведены.

Анализ текстовых статей.

1. Пунктом 2 статьи 2 проекта, в 2006 году в соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации, проектом Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2006 год» и Законом Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» в местные бюджеты муниципальных районов и городских округов в том числе зачисляются:

1) налог на доходы физических лиц - по дополнительному нормативу 20 процентов;

2) единый сельскохозяйственный налог – по нормативу 30 процентов;

3) налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых – по нормативу 100 процентов;

4) налог на добычу прочих полезных ископаемых – по нормативам, установленным федеральным законодательством для бюджетов субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 58 БК РФ собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично, в процентной доле, утверждаемой законодательными органами субъектов РФ на срок не менее трех лет.

В настоящее время не приняты законодательные акты, предусматривающие соответствующую передачу указанных выше собственных доходов в местные бюджеты на постоянной основе.

Также, внесенным в Государственную Думу Ярославской области проектом закона Ярославской области «О внесении изменений в Закон Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» не предусмотрена передача местным бюджетам налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых и налога на добычу прочих полезных ископаемых.

2. Статьёй 8 проекта установлен лимит предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в областной бюджет в размере 3 процентов собственных доходов областного бюджета.

В нарушение требований п.3 ст. 181 БК РФ в проекте не установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы финансового года. При этом возможность предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы финансового года, проектом не ограничена.

3. В нарушение п. 7 ст. 76 Бюджетного Кодекса РФ, статьёй 18 проекта закона не установлены ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.

4. В соответствии со статьей 21 рассматриваемого проекта, орган, исполняющий областной бюджет, в случае нецелевого использования органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области средств областного бюджета, нарушения ими установленного законодательством порядка зачисления налогов, сборов и других обязательных платежей в областной бюджет, применяет к ним меры принуждения, предусмотренные статьей 284.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Следует обратить внимание, что статьей 284.1 БК РФ полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ, по применению мер принуждения определены шире. Так, меры принуждения могут быть применены не только к органам местного самоуправления, но и к другим нарушителям бюджетного законодательства. Кроме того, органам, исполняющим бюджеты, предоставлено право применения мер принуждения в случаях невозврата или несвоевременного возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также за просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами.

Исходя из вышеизложенного, предлагаем внести изменения в статью 21 проекта, изложив ее в соответствии со ст. 284.1 БК РФ.

5. В соответствии со статьей 24 проекта, в фонде финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утвержден резерв в сумме 810,2 млн. руб. для покрытия дополнительных расходов, возникающих в результате регулирования тарифов по теплоснабжению, а также на приобретение угольной продукции для населения.

Однако, согласно нормам статей 135, 138 БК РФ, региональный фонд финансовой поддержки образуется в составе бюджета субъекта РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и распределяется в виде дотаций. Дотации, в соответствии со ст. 6 БК РФ, не предоставляются на осуществление целевых расходов. Дотации из регионального фонда финансовой поддержки предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. Распределение дотаций производится по методике, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 138 БК РФ). Методика, представленная в приложении 7 к проекту, не учитывает распределение средств резерва на покрытие дополнительных расходов, возникающих в результате регулирования тарифов по теплоснабжению, а также на приобретение угольной продукции для населения.

Таким образом, утверждение в фонде поддержки муниципальных районов (городских округов) резерва для покрытия дополнительных расходов, возникающих в результате регулирования тарифов по теплоснабжению, а также на приобретение угольной продукции для населения, в сумме 810,2 млн. руб. что не предусмотрено действующим законодательством.

Указанные расходы можно предусмотреть в качестве субсидии в фонде софинансирования социальных расходов.

6. В соответствии со статьей 25 законопроекта, в составе бюджета образован фонд компенсаций в сумме 4 234,8 млн. руб. – всего 24 вида субвенций, приложением 9 к проекту утверждено распределение фонда компенсаций по муниципальным округам.

Согласно п. 2 ст. 140 БК РФ, субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации. Рассматриваемый проект не содержит методики распределения субвенций по муниципальным округам.

Согласно положениям внесенного в Государственную Думу Ярославской области проекта закона Ярославской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» (ст. 54), методики распределения субвенций регионального фонда компенсаций между муниципальными образованиями Ярославской области утверждаются соответствующим законами Ярославской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Однако действующие законодательные акты Ярославской области о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не содержат методики распределения субвенций.

Cогласно ст.140 и ст. 85 БК РФ, законодательно должны быть определены методики распределения субвенций и порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.

7. Статьей 41 законопроекта устанавливается Перечень нормативных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых приостанавливается на 2006 год (приложение 18 к проекту). Всего приостанавливается 11 законодательных актов (или их отдельных положений), из них 6 законодательных актов (или отдельных их норм), предоставляющих социальные льготы отдельным категориям жителей Ярославской области.

В соответствии с п. 4 названного «Перечня», на 2006 год приостанавливается действие Закона Ярославской области от 02.12.1997 №31-з «О государственной социальной помощи в Ярославской области». Указанный Закон утратил силу в соответствии с п. 3 ст. 9 Закона Ярославской области от 07.12.2004 №47-з «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан».

Доходы областного бюджета.

Проектом закона доходы областного бюджета на 2006 год прогнозируются в объеме 14759,2 млн. руб. - с уменьшением на 1104,1 млн. руб., или на 7% к доходам, установленным законом «О бюджете на 2005 год» в действующей редакции (приложение № 1).

Собственные доходы областного бюджета составят 14598,3 млн. руб., или на 5% выше бюджетных назначений 2005 года.

В структуре доходов безвозмездные поступления отражены в сумме 160,9 млн. руб. без расшифровки по видам субсидий и субвенций. В то же время, в проекте закона «О федеральном бюджете на 2006 год» общая сумма средств, выделенных Ярославской области на различные цели, составляет порядка 2000 млн. руб.

Как и в предыдущие годы, представленные к законопроекту материалы не содержат расчетов доходов областного бюджета. Отсутствие расчетов проектируемых доходов затрудняет анализ прогнозируемых сумм, оценку их обоснованности и влияния на формирование налоговой базы изменений налогового законодательства.

В ходе анализа планируемых показателей доходов контрольно-счетная палата отмечает следующее.

Прогнозируемая сумма по налогу на прибыль организаций составляет 5910,0 млн. руб., с увеличением на 11% к ожидаемому поступлению за 2005 год (без учета поступлений в рамках решений о стимулировании экономического развития).

В федеральном бюджете на 2006 год поступления налога на прибыль организаций предусматриваются на 9,5% выше ожидаемого поступления налога в 2005 году.

Налог на имущество организаций планируется в сумме 1582,0 млн. руб. с увеличением на 5% к плану 2005 года. Налог рассчитан исходя из ожидаемого поступления в 2005 году – 1431,0 млн. руб.

В то же время, поступления налога на имущество в областной бюджет на 01.11.2005 по данным налоговой отчетности формы 1-нм составили 1376,9 млн. руб., или 91,2% к плану.

По прогнозу социально-экономического развития Ярославской области на 2006 год предусмотрен ввод в действие основных фондов на уровне 116,5% к предыдущему году.

С 01.01.06 прекращается действие ряда льгот, предоставленных федеральным законодательством по налогу на имущество организаций, в том числе организациям в отношении объектов социально-культурной сферы, используемых ими для нужд культуры и искусства, образования, физической культуры и спорта, здравоохранения и социального обеспечения.

Согласно материалам на Комиссию по предоставлению льгот по налогам и сборам при Администрации Ярославской области планируется установление льготного налогообложения только организациям, финансируемым полностью или частично за счет средств бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов.

В связи с изложенным, доходы областного бюджета от отмены вышеназванной льготы по другим организациям (федеральные государственные учреждения и прочие организации) могут составить 47,8 млн. руб.

С 01.01.2006 в соответствии со ст. 193 Налогового кодекса РФ установлена ставка акциза на прямогонный бензин в размере 2657 руб. за 1 тонну, который в течение 2005 года указанным налогом не облагался. Данное обстоятельство является дополнительным фактором для увеличения доходного потенциала областного бюджета.

Названное изменение налогового законодательства не нашло отражения в пояснительной записке к законопроекту, поэтому сделать вывод об отражении денежной оценки указанных изменений налогового законодательства в представленных показателях в процессе настоящей экспертизы не представляется возможным.

Прогнозируемые доходы по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, определены в сумме 312 млн. руб., что на 15%, или 40,6 млн. руб. выше бюджетных назначений текущего года (272,0 млн. руб.).

По данным отчета о поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ по состоянию на 01.11.2005 (форма-1нм) перечислено в областной бюджет 273,9 млн. руб., что на 1,9 млн. руб. выше годового плана.

Исходя из значений показателей единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, прогнозируемых в доходах территориального фонда обязательного медицинского страхования, поступления налога в областной бюджет должны быть скорректированы в сторону увеличения на 35,0 млн. руб.

Поступления транспортного налога запланированы в сумме 205,0 млн. руб. с увеличением на 5% к уровню бюджетных назначений текущего года (195,0 млн. руб.), как сказано в пояснительной записке, исходя из роста количества автотранспортных средств.

Данные формы 1-нм на 01.11.2005 года свидетельствуют о поступлении транспортного налога в областной бюджет в сумме 184,0 млн. руб., т.е. прогноз составлен на основе сложившегося поступления налога.

Однако названная отчетность позволяет сделать вывод о наличии крупных резервов для роста доходов областного бюджета за счет транспортного налога.

Так, на 01.11.2005 из начисленного транспортного налога:

• с организаций в сумме 155,5 млн. руб. поступило 103,4 млн. руб., или 66,5%,
• с физических лиц в сумме 169,1 млн. руб. – 80,6 млн. руб., или 47,7%.

Сумма доходов от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в приложении № 1 к законопроекту определена в размере 2,7 млн. руб., в 2005 году при плане 4 млн. руб. поступило на 01.10.2005 - 6,9 млн. руб.

Следует отметить, что в настоящее время законодательно не определен размер доли прибыли государственных унитарных предприятий Ярославской области, подлежащей направлению в областной бюджет, по итогам деятельности за 2005 год.

В соответствии со ст. 57 Бюджетного кодекса РФ размер части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, формирующий неналоговые доходы субъектов РФ, устанавливается законами субъектов РФ. Считаем возможным установление размера этой доли в рассматриваемом законопроекте.

В сводном плане финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Ярославской области на 2006 год часть прибыли, подлежащей перечислению в областной бюджет, прогнозируется в сумме 3,8 млн. руб. (на уровне размера отчислений 2005 года)

Вместе с тем, по 6 предприятиям, имеющим прибыль по итогам деятельности, не запланированы поступления в связи с подготовкой в 2006 году решений о ликвидации, преобразовании в ОАО и ГУ. По мнению контрольно-счетной палаты, отчисления от этих предприятий по итогам деятельности 2005 года должны поступить в областной бюджет в 2006 году. В связи с чем, доходы областного бюджета могут быть увеличены на 1,6 млн. руб.

Кроме того, при приватизации в 2006 году государственных унитарных предприятий, включённых в прогнозный план приватизации государственного имущества на 2005 год, по итогам деятельности за 2005 год часть прибыли этих ГУП также должна поступить в областной бюджет.

Арендная плата за земли, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и поступления от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, прогнозируется в сумме 127,5 млн. руб., что на 16% выше бюджетных назначений текущего года, составляющих 110 млн. руб. Поступления арендной платы за землю на 01.10.2005 составили 114,4 млн. руб.

Изменение порядка зачисления арендной платы за земельные участки в 2006 году повлечет некоторое снижение данных платежей.

В соответствии со стратегией социально-экономического развития Ярославской области на 2004-2007 гг. «От выживания к благополучию» II этап, одним из направлений по повышению эффективности управления государственным имуществом области является необходимость обеспечения индексации размера арендной платы за пользование объектами недвижимости, находящимися в государственной собственности, в зависимости от размера инфляции.

Исходя из данных отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ, прогноз поступления арендной платы за земельные участки на 2006 год рассчитан на уровне поступлений текущего года.

Индексация ставок арендной платы на размер инфляции позволит увеличить поступления указанного доходного источника на 12 млн. руб.

Приказом Министерства финансов РФ от 14.09.2005 № 119н установлено, что при составлении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на 2006 год применяется бюджетная классификация РФ согласно приложениям к вышеназванному приказу. В связи с этим, коды бюджетной классификации и наименование доходов в приложении № 1 законопроекта по налогу на игорный бизнес, платежам за пользование лесным фондом, доходам от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, прочих поступлений от денежных взысканий (штрафов) и иных сумм в возмещение ущерба, зачисляемые в бюджеты субъектов РФ, следует привести в соответствие с данным приказом.

Расходы областного бюджета.

Бюджет области по расходам составлен с учетом разграничения полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренного Федеральными законами № 95, № 122, № 131.

Объем бюджетных расходов в проекте закона запланирован в сумме 16453,6 млн. рублей, что выше объема, утвержденного на 2005 год (в последней утвержденной редакции Закона о бюджете на 2005 год), на 146,9 млн. рублей или на 0,9 %. Расходы бюджета запланированы без учета прогнозируемого в области уровня инфляции на 2006 год 110,4 % (ожидаемая инфляция за 2005 год в области 112,3 %).

Доля капитальных затрат в общем объеме проектируемых расходов составляет 5,7 %, доля текущих расходов достигает 94,3 %. Незначительная доля капитальных затрат в общих расходах областного бюджета в течение последних 2-х лет означает отсутствие роста расходов, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность.

В нарушение Бюджетного кодекса (статья 92) текущие расходы бюджета (15509,4 млн. руб.) превышают объем доходов (14759,2 млн. руб.), что говорит о несбалансированности проекта бюджета. Согласно Основным направлениям бюджетной и налоговой политики Губернатора Ярославской области на 2006 год обеспечение сбалансированности бюджета является одной их основных задач бюджетной политики в 2006 году.

В соответствии с Бюджетным кодексом (статья 18) и указанием Министерства финансов РФ (письмо Минфина РФ от 14.09.2005 № 119н) при составлении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на 2006 год следует применять бюджетную классификацию Российской Федерации.

При составлении проекта бюджета не приведены в соответствие с бюджетной классификацией коды и наименования подразделов (0106,0504,0904,1004,), целевых статей (070 00 00, 218 00 00, 345 00 00, 485 00 00, 515 00 00), видов расходов (197,285,336,411,563,565).

Кроме того, в проекте областного бюджета Адресная инвестиционная программа представлена общей суммой 375 млн. руб., в то время как, начиная с 2006 года, инвестиции исключены из функциональной классификации расходов и отражаются по соответствующим разделам (подразделам) в соответствии с отраслевой принадлежностью объектов.

Доля расходов на социальную сферу (образование, культура, кинематография и средства массовой информации, здравоохранение и спорт, социальная политика) составит 30,7 % (26,8 % в 2005 году), на государственную поддержку отдельных секторов и отраслей экономики 14,4 % (18,4 % в 2005 году), на обеспечение общегосударственных расходов 6,1 % (5,4 % в 2005 году), на правоохранительную деятельность 4,4 % (4,2 % в 2005 году).

По подразделу (0901) «Здравоохранение» целевой статье расходов 771 00 00 «Территориальная программа обязательного медицинского страхования» предполагается выделение средств в размере 1414,2 млн. руб. В нарушение статьи 22 Закона РФ от 28.06.1991 №1499-1 (ред. от 23.12.2003) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и статьи 25 Закона Ярославской области “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области” территориальная программа государственных гарантий не утверждена в установленном законодательством порядке, что не позволяет сделать вывод о достаточности выделяемых средств.

Общая сумма расходов областного бюджета, предусмотренная законопроектом на 2006 год на охрану окружающей среды по отраслевому разделу (15,3 млн. руб.) с учетом межбюджетных трансфертов (26,9 млн. руб.) составляет 42,2 млн. руб. При этом плата за негативное воздействие на окружающую среду ожидается в размере 67,0 млн. руб.

В статье 17 проекта указано, что порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливается Администрацией Ярославской области. В соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ, вступающими в силу с 1 января 2006 года (статья 141), основания, порядок предоставления, использования и возврата кредитов устанавливаются законами субъектов РФ.

В связи с реформированием межбюджетных отношений наибольшую долю в расходах областного бюджета в 2006 году будут занимать межбюджетные трансферты – 6922,3 млн. руб. или 42,1 % всех расходов бюджета. В объёме средств, передаваемых в бюджеты муниципальных образований, основная доля приходится на Фонд компенсаций - 61,2 % межбюджетных трансфертов. Удельный вес Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - 27,8 %, Фонда софинансирования социальных расходов – 11,0 %.

Объём средств, направляемых в Фонд муниципального развития, предназначенный для поддержки инвестиций в развитие муниципальной инфраструктуры, в проекте бюджета не определен, распределение средств в разрезе муниципальных образований не представлено.

Фонд компенсаций в объёме 4234,8 млн. руб. образован в целях финансового обеспечения полномочий, передаваемых для исполнения органам местного самоуправления, за счет средств федерального и областного бюджетов в объёмах 148,7 млн. руб. и 4086,1 млн. руб. соответственно.

В составе фонда компенсаций приложением 9 к проекту бюджета утверждено распределение 24 видов субвенций по муниципальным округам.

Фонд софинансирования социальных расходов формируется в целях предоставления субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов. В проекте бюджета данный фонд планируется образовать в сумме 760,0 млн. руб., что в 2,5 раза меньше утвержденного в 2005 году. В статье 27 проекта в составе Фонда софинансирования социальных расходов на 2006 год предусматривается 9 субсидий. Однако, по субсидии на «модернизацию, техническое и программное обеспечение бюджетного учета и казначейской системы исполнения бюджета» не указан объём выделяемых средств, и соответственно в Приложении №11 их распределение по муниципальным образованиям. Представляется спорным отражение данной субсидии в фонде софинансирования социальных расходов.

В законопроекте Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) предусматривается в объеме 1927,5 млн. руб., что выше законодательно утвержденного уровня 2005 года в 2,3 раза.

В проекте закона о бюджете содержатся ссылки на нормативные акты Администрации Ярославской области, направленные на реализацию норм бюджетного законодательства, которые на момент рассмотрения проекта закона о бюджете отсутствуют. Так, статья 16 – на порядок расходования средств областного бюджета, предусмотренных главному распорядителю «Департаменту промышленности и транспорта» по разделу «Национальная экономика», подразделу «Другие вопросы в области национальной экономики» целевой статье «Реализация государственных функций в области национальной экономики»; статья 19 – на порядок предоставления субсидий из областного бюджета на государственную поддержку транспорта; статья 35 – на порядок финансирования расходов адресной инвестиционной программы Ярославской области.

Контрольно-счетная палата считает необходимым отметить, что нормативные акты Администрации Ярославской области, обуславливающие реализацию норм закона о бюджете, принимаются спустя 5-6 месяцев с начала финансового года, что приводит к неравномерному исполнению бюджетных обязательств (постановления Администрации Ярославской области от 11.05.2005 №77-а «О порядке расходования средств областного бюджета на финансирование мероприятий по разделу «Национальная экономика», подразделу «Общеэкономические вопросы», от 06.06.2005 № 88-а «Об утверждении порядка финансирования Адресной инвестиционной программы Ярославской области», от 06.06.2005 №91-а «Об утверждении порядка предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов на проведение закупочных интервенций продовольственного зерна»).

Предлагаем внести в проект закона конкретные сроки, обязывающие Администрацию Ярославской области принимать нормативные акты, необходимые для реализации положений закона о бюджете.

Областные целевые программы.

По состоянию на 11.11.2005 года количество областных целевых программ, утверждённых в установленном порядке на территории Ярославской области на 2006 год, насчитывает 35 программ.

В нарушении ст. 24 Закона Ярославской области от 23.04.2001 № 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области» не представлены в составе проекта перечень и объёмы финансирования областных целевых программ, адресная инвестиционная программа на 2006 год. В приложении 6 «расходы областного бюджета на 2006 год по главным распорядителям, распорядителям, целевым статьям и видам расходов бюджетов РФ» средства, выделяемые в 2006 году на Адресную инвестиционную программу, даны общей суммой. Выделить из данной суммы программную часть в разрезе отдельных целевых программ не представляется возможным.

На 2006 год предусмотрено финансирование областной целевой программы «Развитие льняного комплекса Ярославской области на 2005-2008 годы», принятой постановлением Администрации Ярославской области от 04.10.2005 № 243.

В соответствии со ст. 22.1 Закона Ярославской области от 23.04.2001 № 19-з «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области», программы со сроком осуществления три года и более являются долгосрочными областными целевыми программами. Согласно п. 1 ст. 179 БК РФ, долгосрочные целевые программы подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом. Закон об утверждении указанной областной целевой программы не принят.

Таким образом, в расходах бюджета предусмотрено финансирование не утвержденной в установленном законодательством порядке долгосрочной целевой программы на сумму 12,5 млн. руб.

Согласно приложению 6 к рассматриваемому законопроекту, по целевым статьям 522 24 00, 522 25 00, 522 27 00, 522 28 00, 522 60 00 планируется выделение 12,1 млн. руб., 42,7 млн. руб., 32,8 млн. руб., 33,8 млн. руб., 48,6 млн. руб. соответственно. По всем пяти статьям в графе «Наименование» значится «Областная целевая программа». Также по целевой статье 522 05 00 запланировано 149,9 млн. руб. на финансирование региональной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Ярославской области на 2002-2005 годы». Однако действие данной программы на 2006 год не распространяется.

Из выше изложенного следует, что цели, на которые проектом предусматривается финансирование в размере 319,9 млн. руб. законодательно не определены.

Наряду с этим наблюдается значительное занижение планируемого финансирования относительно заложенного в паспортах таких программ, как «Социальная защита инвалидов» - 62,6%, «Профилактика безнадзорности, правонарушений и защита прав несовершеннолетних» - 21,8%, «Одарённые дети» - 44,3% и ряда других социально-значимых областных целевых программ.

Принимаемые постановлениями Губернатора области и Администрации области проекты областных целевых программ не направляются в контрольно-счётную палату, что лишает возможности реализовать право на проведение экспертизы и подготовки заключений, предусмотренное статьёй 157 БК РФ.

Источники финансирования дефицита областного бюджета. Государственный долг.

Статьей 31 законопроекта верхний предельный размер государственного долга Ярославской области на 01.01.2007 устанавливается в размере 6 000 млн. руб., в том числе объема государственных гарантий - 1 200 млн. руб. Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга области установлен в размере 400 млн. руб., или 2,4 процента объема расходов областного бюджета. Статьей 1 проекта бюджета размер дефицита утвержден в сумме 1694,5 млн. руб. или 11,6 процентов объема доходов областного бюджета без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Все указанные параметры не превышают предельные размеры, установленные ст. 92, ст. 107, ст. 111 Бюджетного Кодекса РФ.

Программа государственных внутренних заимствований включает в себя перечень заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение областных государственных долговых обязательств. Общий объем заимствований составляет 3000 млн. руб., погашение – 1325,9 млн. руб. При этом объем государственного долга области по состоянию на 01.01.2007 увеличивается по сравнению ожидаемым по состоянию на 01.01.2006 объемом государственного долга на 41%.

Основной задачей управления государственным долгом, отраженной в программе государственных внутренних заимствований Ярославской области на 2006 год, является снижение уровня долга к собственным доходам бюджета. Прогнозный объем государственного долга на 01.01.2006 по отношению к ожидаемому объему собственных доходов за 2005 год (28,5%) значительно ниже расчетного с учетом заимствований в 2006 году объема государственного долга по состоянию на 01.01.2007 по отношению к прогнозу собственных доходов на 2006 год (38,5%). Таким образом, проект предусматривает рост уровня долга к собственным доходам, что противоречит задаче управления долгом.

Источники внутреннего финансирования дефицита на 2006 год предусмотрены в сумме 1694,5 млн. руб. В качестве источников финансирования не указаны доходы от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности. Фактические поступления по данному источнику на 01.10.2005 года составляют 4,9 млн. руб. Считаем необходимым, отразить поступления от продажи земельных участков на уровне текущего года.

Выводы

1. Состав показателей, представленных для рассмотрения и утверждения в проекте закона о бюджете, а также перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета требует доработки.
2. Статьи 17, 18, 24 проекта не соответствуют действующему бюджетному законодательству.
3. Текущие расходы бюджета превышают объём доходов, что является нарушением статьи 92 БК РФ.
4. Законопроект не содержит порядок расчета нормативов для определения общего объёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований, что является нарушением статьи 85 БК РФ. По отдельным субвенциям отсутствуют законодательно утверждённые методики распределения субвенций из фонда компенсаций, что противоречит требованиям БК РФ.
5. Проектом не предусматривается снижение уровня долга к собственным доходам бюджета.

Предложения

1. Применить при составлении областного бюджета на 2006 год бюджетную классификацию РФ, утвержденную приказом Министерства финансов РФ от 14.09.2005 № 119н.
2. Состав показателей законопроекта и перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета привести в соответствие с бюджетным законодательством.
3. Уточнить прогнозируемую сумму доходов областного бюджета с учетом вышеизложенных предложений:
4. в соответствии со ст. 32 Бюджетного кодекса РФ отразить в доходах областного бюджета средства федерального бюджета с одновременным отражением в расходной части бюджета;
5. увеличить сумму единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, на 35 млн. руб.,
6. увеличить сумму налога на имущество организаций на 47,8 млн. руб.,
7. проиндексировать ставки арендной платы за земельные участки, увеличив поступления на 12 млн. руб.,
8. увеличить доходы от перечисления части прибыли от государственных унитарных предприятий на 1,6 млн. руб.
9. Утвердить территориальную программу государственных гарантий Ярославской области на очередной финансовый год.
10. Установить лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы финансового года.
11. Статью 17 проекта, изложить в соответствии со ст. 141 БК РФ.
12. В статье 18 проекта установить ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов.
13. Статью 21 проекта, изложить в соответствии со ст. 284.1 БК РФ.
14. Определить объём и распределение средств, направляемых в фонд муниципального развития.
15. Формирование и утверждение фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов производить в соответствии с требованиями БК РФ.
16. В соответствии со статьёй 140 БК РФ законодательно утвердить методики распределения между муниципальными образованиями субвенций из фонда компенсаций.
17. Внести в проект закона норму, предусматривающую конкретные сроки для принятия Администрацией Ярославской области нормативных актов, необходимых для реализации положений закона о бюджете.
18. Исключить из перечня нормативных актов, установленных статьёй 41 проекта пункт 4, приостанавливающий действие Закона Ярославской области от 02.12.1997 года № 31-з «О государственной и социальной помощи в Ярославской области».
19. Определить конкретные цели и мероприятия для средств, запланированных в проекте по целевым статьям 522 05 00, 522 24 00, 522 25 00, 522 27 00, 522 28 00, 522 60 00.
20. В качестве источников финансирования дефицита предусмотреть доходы от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности на уровне текущего года - 5 млн. руб.

c

по