|
В соответствии с планом работы Контрольно-счетной палатой городского округа город Воронеж проведена проверка деятельности экономического управления администрации городского округа город Воронеж за 2007 год.
В результате контрольного мероприятия установлено.
Деятельность экономического управления в проверяемом периоде осуществлялась в соответствии с Положением об экономическом управлении администрации городского округа город Воронеж.
До 08.08.2007 – в соответствии с Положением, утвержденным распоряжением главы городского округа город Воронеж от 29.06.2005 № 433-р. После проверки Контрольно-счетной палаты 08.08.2007 распоряжением главы городского округа № 554-р утверждено новое Положение об управлении.
При этом в новом Положении закреплены полномочия экономического управления, которые имеют ряд существенных отличий от задач и функций управления, прописанных в старом Положении. Так, ряд функций и задач из нового положения исключен в связи с закреплением за другими подразделениями и ответственными должностными лицами (разработка основных плановых показателей финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий на очередной финансовый год и осуществление контроля за их исполнением, анализ результатов финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений), а также в связи с изменением действующего законодательства (подготовка распорядительных документов и отчетных материалов по вопросам формирования и расходования средств целевых бюджетных и внебюджетных фондов городского округа, представление Воронежской городской Думе отчетов о расходовании средств целевых внебюджетных фондов). Следует отметить, что ряд отсутствующих в новом Положении об экономическом управлении функций и задач за другими структурными подразделениями администрации также не закреплен. Например: координация деятельности структурных подразделений администрации городского округа и управ районов городского округа в части соблюдения штатной дисциплины; контроль за муниципальными предприятиями и учреждениями в вопросах формирования тарифов, применением цен и тарифов и за исполнением хозяйствующими субъектами, действующими на территории городского округа, нормативных правовых актов по вопросам ценообразования и ряд других.
В остальном внесенные в Положение изменения заключаются в уходе от четких формулировок полномочий или сведению роли экономического управления в их реализации к участию без конкретизации функций и ответственности.
Те факты, что разработка проекта Положения осуществлялась силами управления, а также то, что принятие новой редакции состоялось после предыдущей проверки Контрольно-счетной палаты, свидетельствуют о том, что при утверждении нового Положения преследовались цели деконкретизации функций и размывания ответственности за их выполнение.
При этом согласно новому Положению, никакими дополнительными полномочиями экономическое управление наделено не было.
Структура экономического управления, утвержденная как старым, так и новым Положением, а также штатная численность в количестве 26 шт. единиц остались неизменными.
Таким образом, изменение функционала экономического управления (сокращение полномочий) не повлекло за собой соответствующих изменений в структуре и штатной численности управления.
В ходе проверки было рассмотрено исполнение экономическим управлением отдельных возложенных на него полномочий. В результате установлено, что экономическому управлению не отведена функция основного разработчика и координатора экономической политики городской администрации.
Причем зачастую функции «размыты» между экономическим управлением и различными коллегиальными органами (тарифные комиссии, экспертный совет, рабочие группы и т.д.), а окончательное решение принимается главой городского округа или городской Думой. Таким образом, экономическое управление практически не наделено самостоятельными полномочиями и ответственностью за их исполнение.
При проверке выполнения Управлением возложенных функций установлено.
Участие в разработке комплексной программы экономического и социального развития городского округа.
Разработка программы экономического и социального развития городского округа город Воронеж на 2007-2011 годы осуществлялась рабочей группой, созданной на основании постановления главы городского округа от 07.11.2006 №1908. Заместителем председателя рабочей группы стал начальник экономического управления, а секретарем – начальник отдела прогнозирования и программ развития территории экономического управления. Указанным постановлением экономическому управлению поручено осуществлять координацию и методическое обеспечение разработки программы, а также обобщать аналитические материалы и предложения структурных подразделений администрации городского округа и предприятий городского округа для включения в программу. Также на экономическое управление возложена ответственность за разработку паспорта программы и ряда разделов.
В установленный постановлением срок (до 15.03.2007) проект программы разработан не был.
В ходе предыдущей проверки в мае 2007 года Контрольно-счетной палате ознакомиться с данным документом не представилось возможным, так как по информации начальника экономического управления проект программы находился на рассмотрении у главы городского округа.
Фактически проект программы экономического и социального развития городского округа город Воронеж на 2007-2011 годы, требующий согласования со структурными подразделениями администрации городского округа и проведения экспертизы, представлен главе городского округа 30.10.2007. Данный проект не был утвержден в установленном порядке.
В дальнейшем проект программы был доработан с учетом перспективы на 2008-2012 годы и 13.02.2008 направлен на согласование в Главное управление экономического развития Воронежской области. Согласно представленным 04.03.2008 замечаниям ГУЭР проект программы требует доработки.
На момент проверки (апрель 2008 года) проект программы социально-экономического развития городского округа на 2008-2012 годы в установленном порядке не утвержден.
Разработка прогнозов социально-экономического развития городского округа и анализ их исполнения.
Прогноз социально-экономического развития городского округа, разработка которого возложена на экономическое управление, должен, согласно Бюджетному кодексу РФ, являться основой составления проекта бюджета. От надежности показателей прогноза зависит соблюдение установленного ст. 37 Бюджетного кодекса РФ принципа достоверности бюджета.
Однако по информации ФКУ при формировании проекта бюджета на 2007 год данные прогноза социально-экономического развития городского округа на 2007-2009 годы не использовались, за исключением прогноза доходов бюджета от поступлений налога на доходы физических лиц.
Анализ соответствия прогнозных данных фактическим поступлениям по налогу на доходы физических лиц показал: при прогнозной величине 2 360,9 млн. руб. фактическое поступление за 2007 год превысило прогноз на 501,3 млн. руб. и составило 2 862,2 млн. руб. (или 121% от прогноза). Таким образом, прогнозная величина поступлений по одному из важнейших бюджетообразующих источников (в 2007 году его удельный вес составил 44,5% фактически полученных собственных доходов бюджета) экономическим управлением занижена.
Расчеты по остальным источникам доходов произведены ФКУ на основании данных, представленных федеральными, региональными и территориальными службами по Воронежской области и администраторами доходов бюджета.
При этом расчет, произведенный ФКУ, оказался точнее показателей прогноза социально-экономического развития. Так, за 2007 год фактическое поступление собственных доходов бюджета городского округа составило 6 428,9 млн. руб. Согласно прогнозу социально-экономического развития – 5 201,4 млн. руб. (отклонение – 1 227,5 млн. руб., или 23,6%), согласно расчетам ФКУ - 5 539,1 млн. руб. (отклонение – 889,8 млн. руб., или 16,1%).
В ходе контрольного мероприятия проведен анализ исполнения прогноза социально-экономического развития городского округа на 2007-2009 годы. По ряду показателей установлены значительные расхождения между прогнозными величинами и отчетными данными, что свидетельствует о его несоответствии социально-экономической ситуации в городе.
Постановлением главы городского округа город Воронеж от 16.10.2006 №1840 «Об организации мероприятий по разработке проекта бюджета городского округа город Воронеж на 2007 год» ответственным исполнителем за разработку прогноза сводного финансового баланса, предусмотренного Бюджетным кодексом РФ (в редакции от 16.10.2006), постановлением городской Думы от 14.05.2004 № 53-I «О Положении «О бюджетном процессе в городе Воронеже» определено экономическое управление. Однако баланс финансовых ресурсов как баланс всех доходов и расходов городского округа экономическим управлением не составлялся. Из нового Положения об экономическом управлении от 08.08.2007 задача по разработке расходных статей бюджета городского округа исключена, а сформулирована в виде участия в разработке проекта бюджета в части вопросов, входящих в его компетенцию.
Предоставление налоговых и неналоговых льгот.
Во исполнение постановления муниципального Совета города Воронежа от 20.06.2000 № 100-II «О порядке предоставления налоговых льгот налогоплательщикам города Воронежа» экономическое управление осуществляет организацию работы экспертного совета по предоставлению финансовых и налоговых льгот, готовит материалы и заключения к рассмотрению на заседаниях экспертного совета.
В адрес экспертного совета в 2007 году обратилось 50 предприятий и организаций (в 2006 году – 88, в 2005 году – 90). Проведено 4 заседания экспертного совета, на рассмотрение которых внесено 34 вопроса. Материалы по 27 вопросам о предоставлении льгот общественным организациям были подготовлены МУ «Палата по делам общественных объединений», по другим вопросам (7) – экономическим управлением. В результате принято 17 положительных решений с последующей подготовкой проектов решений и внесением их на рассмотрение Воронежской городской Думы. По итогам рассмотрения на сессиях Воронежской городской Думы приняты 19 решений о предоставлении льгот, 11 из которых предоставляют льготы общественным организациям.
Сумма выпадающих доходов бюджета городского округа за 2007 год в связи с предоставлением льгот по налоговым и неналоговым платежам в соответствии с решениями Воронежской городской Думы составила 8 739,2 тыс. руб. (11,7% лимита, установленного решением Воронежского городского Думы «О бюджете городского округа город Воронеж на 2007 год»).
В проверяемый период льготы предоставлены по следующим видам налоговых и неналоговых платежей:
1. по земельному налогу - 2 844,3 тыс. руб. (32,5%):
- Воронежская водолазная школа – 123,3 тыс. руб. (дана отрицательная рекомендация экспертного совета);
- предприятия по производству самолетов при условии направления высвободившихся средств на содержание спортивных сооружений Воронежской местной общественной организации «Спортивный клуб «Буран» – 1 500 тыс. руб. (минуя экспертный совет);
- предприятия банно-прачечного хозяйства, являющиеся объектами гражданской обороны, – МУП ПО БПХ «Чайка» – 1 221 тыс. руб.;
2. по арендной плате за землю – 623,5 тыс. руб. (7,1%) - МУП «Городская аварийно-спасательная служба»;
3. по арендной плате за нежилые помещения освобождены 17 организаций на сумму 5 271,3 тыс. руб. (60,4%). Из них по трем дана отрицательная рекомендация экспертного совета, а 5 – в экспертный совет не обращались.
Необходимо отметить, что в редакции, действовавшей в проверяемый период, ст. 64 Бюджетного кодекса не предоставляла органам местного самоуправления полномочий по установлению персональных льгот по неналоговым платежам (арендной плате за землю).
По вопросу предоставления льгот в городском округе обращает внимание следующая ситуация.
Постановлением Воронежской городской Думы от 26.02.2004 N 18-I «Об арендной плате за нежилые помещения и основные средства, находящиеся в собственности города Воронежа» утверждена методика определения годовой арендной платы за нежилые помещения и основные средства (кроме объектов недвижимости). Согласно указанной методике, арендная плата за нежилые помещения определяется исходя из годовой ставки арендной платы с учетом поправочных коэффициентов, учитывающих назначение использования арендуемых помещений. При этом, при аренде помещений для осуществления деятельности по проведению занятий по физической культуре и спорту (код деятельности 93.04), применяется поправочный коэффициент 0,25. В соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности группировка по разделу 93.04 «Физкультурно-оздоровительная деятельность» включает: деятельность с целью улучшения физического состояния и обеспечения комфорта, например деятельность турецких бань, саун и парных бань, соляриев, курортов с минеральными источниками, салонов для снижения веса и похудения, массажных кабинетов, центров физической культуры и т.п.
В то же время отсутствуют объективные обстоятельства, которыми вызвана необходимость предоставления 75-процентной льготы по арендной плате баням и массажным салонам. Также отсутствует встречное предоставление указанными организациями услуг отдельным категориям населения города по льготным ценам (тарифам).
Очевидно, что подобная ситуация могла сложиться в отсутствии в городском округе единой экономической политики, направленной на выработку мер по рациональному использованию муниципального имущества.
Муниципальные целевые программы, областные и федеральные целевые (адресные инвестиционные) программы в части городских объектов и мероприятий.
В настоящее время основное направление реформирования бюджетного процесса – это переход к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования. С этой точки зрения при проверке были рассмотрены муниципальные целевые программы.
Правовыми актами местного самоуправления экономическое управление администрации городского округа определено уполномоченным органом, осуществляющим функцию организационно-методического обеспечения и координации деятельности подразделений администрации городского округа по разработке муниципальных целевых программ.
Согласно представленному реестру по состоянию на 01.01.2007 на территории городского округа действовало 11 муниципальных целевых программ. В течение 2007 года дополнительно принято 5 программ. Следует отметить, что комплексная программа социально-экономического развития городского округа не принята, соответственно отсутствует обоснование необходимости принятия именно этих программ.
Фактически за счет бюджета городского округа финансировалось 7 программ. Паспортами программ предусмотрено выделение из городского бюджета средств в сумме 1 119 498,5 тыс. руб. При этом запланировано 38 974 тыс. руб., а профинансировано – 35 677,5 тыс. руб. (или 3,2% от предусмотренного программами). Очевидно, что низкий уровень финансирования программ не дает возможности комплексно и эффективно решать задачи в области социально-экономического развития городского округа.
Следует отметить, что в ежегодную практику вошло принятие программ с нарушением сроков, установленных Порядком разработки и реализации муниципальных целевых программ - не позднее дня внесения на рассмотрение городской Думы проекта бюджета городского округа на очередной финансовый год. При этом начало реализации данных программ предусматривается в текущем году.
В нарушение Порядка разработки и реализации муниципальных целевых программ три программы: «Дети-сироты» на 2006-2010 годы, «Чистая вода - детям» на 2006-2007, «Обеспечение городского округа город Воронеж питьевой водой («Питьевая вода») на 2007-2012 годы» утверждены Воронежской городской Думой без заключения экономического управления на проект программ. Проекты данных программ в экономическое управление для подготовки заключения (экспертизы) заказчиками программ не направлялись.
Кроме того, в программу «Обеспечение городского округа город Воронеж питьевой водой («Питьевая вода») на 2007-2012 годы» (в качестве основного источника финансирования мероприятий определен бюджет городского округа) включены те же мероприятия, что и в техническое задание по разработке инвестиционной программы МУП «Водоканал Воронеж» на 2008-2012 годы (решение Воронежской городской Думы от 16.05.2007 N 79-II), которая должна реализоваться за счет средств, поступающих в виде надбавки к тарифу или тарифа на подключение к коммунальным системам. При этом данное техническое задание экономическим управлением также не согласовывалось. В результате предусматривается бюджетное финансирование программ, которые по общему правилу должны осуществляться за счет средств строительных организаций. Также не соблюдены условия предоставления бюджетных средств на выполнение инвестиционных программ, предусмотренные Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ (ред. от 18.10.2007) "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».
Кроме того, программа «Реформирование жилищно-коммунального хозяйства города Воронежа» не актуализирована в соответствии с изменившимся законодательством – ряд нормативных актов, на которых она основывалась, утратили силу: Указ Президента Российской Федерации от 28.04.1997 N 425 «О реформе жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации» - с 31.01.2007; постановление Правительства РФ от 17.11.2001 N 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище на 2002 - 2010 годы» - с 01.01.2006. Таким образом, необходима постоянная актуализация программ в целях соответствия действующему законодательству.
Приведенные примеры свидетельствуют о низком уровне взаимодействия структурных подразделений администрации городского округа, а также об устранении экономического управления от координационных функций в сфере разработки и реализации муниципальных целевых программ.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования, программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств. Однако ряд программ не содержат методик оценки эффективности реализации, отсутствуют количественно определенные целевые параметры, позволяющие объективно контролировать ход реализации программы на всех этапах, а также целевые индикаторы с разбивкой по годам (например: «Общегородская целевая программа экологической безопасности Воронежского водохранилища», «Реформирование жилищно-коммунального хозяйства города Воронежа», «Энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве городского округа город Воронеж на 2006-2010 гг.»).
В 2007 году завершилась реализация двух программ: «О предупреждении распространения в г.Воронеже заболевания, вызываемого ВИЧ-инфекцией, и внутрибольничных инфекций с парентеральным путем передачи на 2004-2007 годы» и «Чистая вода – детям» на 2006-2007 годы. Анализ показал, что первая из указанных программ реализована на 76,38% (в соответствии с паспортом программы - 31 232,5 тыс. руб., фактически профинансировано из городского бюджета с 2004 по 2007 годы - 23 854,8 тыс. руб.), финансирование трех из пяти мероприятий, предусмотренных программой, в ходе ее реализации не осуществлялось, однако корректировка основных мероприятий программы не производилась. Вторая программа утверждена с нарушением Порядка разработки и реализации муниципальных целевых программ и, как следствие, финансирование программы в бюджете городского округа на 2006 и 2007 года не предусматривалось. Программа не реализована.
В рамках возложенных полномочий экономическое управление организует сбор ежегодных отчетов заказчиков муниципальных целевых программ о реализации программ в прошедшем году. Однако данные отчеты не содержат обобщающего анализа реализации программ, и, следовательно, не дают полного представления о проведенных мероприятиях и их финансировании за весь период действия программы.
Других форм информационного взаимодействия с заказчиками и исполнителями муниципальных целевых программ и контроля за ходом реализации программ экономическим управлением не применялось.
Согласно приложению № 21 к решению городской Думы от 16.03.2007 № 42-II «О бюджете городского округа город Воронеж на 2007 год» (подраздел «Капитальный ремонт и целевые программы ЖКХ – Энергосбережение») предусмотрено финансирование на установку общедомовых узлов учета энергоресурсов 136 домов в размере 30 000 тыс. руб., кассовые расходы составили 29 938 тыс. руб. Однако данные мероприятия предусмотрены программой «Энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве городского округа город Воронеж на 2006-2010 гг.», действие которой приостановлено в связи с тем, что в бюджете на 2007 год не предусмотрены средства на ее реализацию (согласно приложению № 18 к тому же решению городской Думы). И этот пример – не единственный.
Таким образом, перечень действующих муниципальных целевых программ должен соответствовать бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на их реализацию, а в случае частичной приостановки программ необходимо указывать – в части каких мероприятий программа действует (или приостановлена).
Согласно Положению за экономическим управлением закреплено также участие в проведении заявочных кампаний администрации городского округа по включению в федеральные и областные целевые программы, федеральную и областную адресные инвестиционные программы.
Следует отметить, что бюджетная заявка на участие в областных целевых программах как в 2007 году, так и в 2008 году экономическим управлением не формировалась. Однако согласно приложению № 28 к Закону Воронежской области от 28.12.2006 № 121-ОЗ «Об областном бюджете на 2007 год» предусмотрено финансирование 31 областной программы. При этом ряд программ предусматривает финансирование городских мероприятий, как с условием софинансирования, так и без него.
Участие в решении вопросов создания и функционирования целевых бюджетных фондов городского округа.
Положением об экономическом управлении закреплено его участие в решении вопросов создания и функционирования целевых бюджетных фондов администрации городского округа город Воронеж.
Реализация данного полномочия в 2007 году состояла в разработке проекта Положения о целевом бюджетном фонде финансового оздоровления муниципальных предприятий и учреждений городского округа город Воронеж на 2007 - 2008 годы.
Данное Положение было утверждено решением Воронежской городской Думы от 16.05.2007 №77-II.
Согласно Положению формирование Фонда осуществляется за счет доходов, полученных от приватизации имущества, находящегося в муниципальной собственности. Средства Фонда расходуются на следующие цели:
- погашение задолженности прошлых лет бюджета городского округа перед муниципальными предприятиями и учреждениями городского округа город Воронеж;
- увеличение уставного капитала муниципальных предприятий городского округа город Воронеж.
Согласно Положению смета доходов и расходов Фонда, а также перечень муниципальных предприятий, нуждающихся в финансовом оздоровлении, и очередность финансирования утверждаются решениями городской Думы о бюджете городского округа город Воронеж на очередной финансовый год.
Таким образом, экономическим управлением при разработке Положения без достаточных оснований включены условия, ограничивающие число предприятий, имеющих право на получение средств фонда, а с другой стороны, данная возможность предоставлена учреждениям, к которым процедура финансового оздоровления в соответствии с законодательством неприменима.
Кроме того, не использована возможность предоставления средств фонда в форме бюджетного кредита муниципальным предприятиям,условия возвратности и возмездности предоставления которого могли стать гарантией возврата бюджетных средств в случае банкротства получателя средств Фонда. Кроме того, при таком неблагоприятном исходе наличие кредиторской задолженности предприятия перед бюджетом позволяет принимать участие в собрании кредиторов с правом голосования, чего в данный момент не происходит.
Смета поступления и расходования средств целевого бюджетного фонда финансового оздоровления муниципальных предприятий и учреждений городского округа город Воронеж на 2007 - 2008 годы в сумме 41 000 тыс. руб. утверждена решением Воронежской городской Думы от 12.12.2007 N 288-II. А с 01.01.2008 в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ из Бюджетного кодекса исключены нормы о целевых бюджетных фондах. Таким образом, формирование и функционирование фонда финансового оздоровления предполагалось с 13 по 25 декабря 2007 года. Столь малый срок свидетельствует о низкой эффективности соответствующих управленческих решений и, как показала практика, приводит к невозможности достижения целей, предусмотренных при образовании фонда оздоровления предприятий.
Согласно утвержденной смете источниками формирования средств фонда определены доходы, полученные от реализации имущества, находящегося в муниципальной собственности, а расходы средств Фонда предусмотрены на погашение задолженности прошлых лет бюджета городского округа перед муниципальными предприятиями и учреждениями. При этом в нарушение Положения перечень муниципальных предприятий и учреждений, нуждающихся в финансовом оздоровлении, и очередность финансирования за счет средств фонда не утверждались. По данным ФКУ средства Фонда в сумме 38 034 тыс. руб. направлены на погашение задолженности прошлых лет бюджета городского округа перед МУ РайДЕЗ ЖКХ районов, МУ «ХК Воронеж» и МКП «Воронежгорсвет».
Следует отметить, что под финансовым оздоровлением понимается улучшение финансового состояния и предотвращение банкротства организаций (приказ Минпромэнерго РФ № 57, Минэкономразвития РФ № 134 от 25.04.2007 «Об утверждении методических рекомендаций по составлению плана (программы) финансового оздоровления»). К учреждениям в силу ст. 65 Гражданского кодекса не может быть применена процедура банкротства, кроме того, наличие кредиторской задолженности в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в силу с 01.01.2008, не влияет на платежеспособность муниципальных учреждений, осуществляющих операции по счетам, открытым в учреждениях казначейства.
Исходя из вышеизложенного, расходование средств фонда на улучшение финансового состояния муниципальных учреждений на момент утверждения сметы Фонда было нецелесообразным. Кроме того, финансовое оздоровление МУ РайДЕЗ ЖКХ не согласуется с положениями Жилищного кодекса РФ, согласно которым функции МУ РайДЕЗ ЖКХ должны быть переданы управляющим организациям.
В то же время направления расходования средств Фонда, ограниченные погашением задолженности бюджета и увеличением уставного капитала МУП, не охватывали всего спектра проблем муниципальных предприятий и не соответствовали провозглашенным целям создания Фонда.
Следует отметить, что расходование средств Фонда осуществлено ФКУ в нарушение п.п. 3.3, 3.5 Положения самостоятельно в отсутствие решения Воронежской городской Думы и распоряжения главы городского округа.
Участие в анализе результатов финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений городского хозяйства.
Согласно Положению об экономическом управлении, действовавшему до 08.08.2007, за экономическим управлением были закреплены следующие функции:
- разработка основных плановых показателей финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий на очередной финансовый год и осуществление контроля за их исполнением;
- анализ результатов финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений.
В новом Положении данные функции сведены к участию управления в анализе результатов финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений городского хозяйства.
Контрольно-счетной палатой по результатам проведенных ранее контрольных мероприятий неоднократно обращалось внимание администрации городского округа на необходимость утверждения плановых показателей финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий до принятия бюджета на очередной финансовый год.
Однако в установленные сроки плановые показатели и на 2007 год утверждены не были.
Распоряжением главы городского округа от 20.07.2007 № 509-р «Об уполномоченном органе по осуществлению полномочий собственника имущества муниципальных предприятий городского округа город Воронеж» функция по определению порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий закреплена за управлением по работе с муниципальными предприятиями администрации городского округа город Воронеж. В результате того, что экономическим управление показатели финансово-хозяйственной деятельности не были разработаны, их утверждение УРМП состоялось только в августе-ноябре 2007 года.
Экономическим управлением был подготовлен отчет о финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий городского округа город Воронеж за 2006 год. Однако, постановлением главы городского округа от 28.12.2006 № 2100 «О признании утратившими силу некоторых правовых актов главы городского округа», признано утратившим силу постановление главы городского округа от 24.08.2005 № 1541 «О балансовой комиссии по контролю за деятельностью муниципальных предприятий». В течение 2007 года деятельность балансовой комиссии не была возобновлена. В связи с тем, что основным рычагом воздействия экономического управления на деятельность муниципальных предприятий была именно балансовая комиссия, подготовленный отчет фактически оказался невостребованным.
Следует отметить, что организация мониторинга финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, определение приоритетных путей их развития, выявление проблем в деятельности муниципальных унитарных предприятий на основе анализа их финансово-хозяйственной деятельности и выработка путей их решения закреплены за управлением по работе с муниципальными предприятиями в соответствии с Положением, утвержденным 28.02.2005. Кроме того, распоряжением главы городского округа от 29.06.2006 № 374-р утвержден перечень должностных лиц администрации городского округа город Воронеж, ответственных за осуществление контроля и надзора за финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий.
Однако согласно новому Положению экономическое управление также наделено полномочиями по участию в анализе результатов финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений городского хозяйства. Фактически управлением осуществляется сбор бухгалтерской отчетности муниципальных унитарных предприятий, которая обобщается в табличных формах и используется в текущей деятельности управления.
Регулирование трудовых отношений.
В соответствии с Положением об экономическом управлении одним из его полномочий является осуществление подготовки предложений и участие в разработке организационной структуры исполнительных органов местного самоуправления городского округа, разработка штатного расписания структурных подразделений администрации городского округа и управ районов городского округа. Следует отметить, что координация деятельности структурных подразделений администрации городского округа и управ районов городского округа в части соблюдения штатной дисциплины из задач экономического управления согласно новому Положению исключена.
При этом согласно распоряжению главы городского округа от 10.04.2007 № 245-р «О распределении обязанностей между руководителем аппарата администрации городского округа город Воронеж и заместителями главы администрации городского округа город Воронеж» разработку и представление на утверждение главе городского округа структуры, функций и штатного расписания аппарата администрации городского округа осуществляет руководитель аппарата администрации.
В ходе контрольного мероприятия установлено, что проекты распоряжений главы городского округа, связанные с внесением изменений в штатное расписание администрации готовятся экономическим управлением в соответствии с резолюциями руководителя аппарата администрации или главы городского округа.
Согласно распоряжению главы администрации городского округа от 31.01.2007 № 38-р штатная численность структурных подразделений администрации городского округа составляла 851 шт. ед. В течение 2007 года штатная численность увеличилась на 64 шт. ед. и на конец года составила 915 шт. ед. (распоряжение главы городского округа от 29.12.2007 № 887-р).
Анализ изменения штатной численности управ районов городского округа город Воронеж за 2007 год показал, что в течение года численность работников увеличилась на 3,5 шт.ед. (на 01.01.2007 – 634,5 шт.ед., на 01.01.2008 – 638 шт.ед.).
Следует отметить, что решением Воронежской городской Думы от 16.03.2007 N 42-II «О бюджете городского округа город Воронеж на 2007 год» установлено следующее:
- нормативные правовые акты, влекущие дополнительные расходы в 2007 году за счет средств бюджета городского округа город Воронеж, а также сокращающие его доходы, принимаются только при наличии соответствующих источников дополнительного поступления средств в бюджет или сокращения расходов по конкретным бюджетным статьям, а также после внесения соответствующих изменений в настоящее решение;
- администрации городского округа город Воронеж не принимать решения, приводящие к увеличению в 2007 году численности муниципальных служащих.
Согласно Уставу городского округа глава городского округа в соответствии с утвержденной городской Думой структурой администрации самостоятельно формирует штаты в пределах средств, предусмотренных в бюджете городского округа для содержания и организации работы администрации, а также утверждает структуру и штаты территориальных подразделений администрации городского округа (районных управ) по представлению их руководителей.
Динамика изменения штатной численности исполнительных органов местного самоуправления городского округа город Воронеж такова: на 01.01.2005 -1581 шт.ед., на 01.01.2006 – 1579 шт.ед., на 01.01.2007 – 1485 шт.ед., на 01.01.2008 – 1553 шт.ед. Таким образом, за три года штатная численность сократилась на 28 шт.ед. Однако в целях реализации Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по разграничению полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере социальной поддержки населения Воронежской области полномочия в области социальной поддержки населения переданы органам государственной власти субъекта РФ. На основании распоряжения главы городского округа город Воронеж от 31.10.2005 № 721-р «О проведении организационно-штатных мероприятий по реорганизации исполнительных органов местного самоуправления городского округа город Воронеж» из структуры управ районов и администрации городского округа выведены комитеты социальной защиты населения (общая численность которых составляла 257 шт.ед.). Введение 36 шт.ед. в департамент градостроительства и земельных отношений было обусловлено ст. 46 Градостроительного кодекса, согласно которой некоторые функции, осуществляемые ранее МП «УГА», должны быть закреплены за органами местного самоуправления.
В остальном увеличение численности исполнительных органов местного самоуправления в полной мере не связано с изменением полномочий.
Таким образом, полномочия экономического управления в сфере регулирования трудовых отношений также не являются самостоятельными. При формировании штатного расписания роль экономического управления – в техническом оформлении проекта, составляемого в соответствии с резолюцией руководства и утверждаемого главой. По другим вопросам (подготовка территориального тарифного соглашения, рассмотрения документов для назначения пенсии за выслугу лет и соответствующих доплат и ряд других) решения принимаются соответствующими коллегиальными органами.
Тарифное регулирование.
В ходе проверки установлено, что функции по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, распределены между экономическим управлением и коллегиальными органами (тарифными комиссиями), а окончательное решение утверждается главой городского округа. Таким образом, в структуре исполнительных органов местного самоуправления не определено подразделение администрации, ответственное за выработку и реализацию тарифной политики.
Положение о порядке регулирования цен (тарифов) на продукцию (работы, услуги) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений городского округа город Воронеж (утв. решение городской Думы от 29.12.2004 № 96-I), регламентирующее порядок установления цен (тарифов), не приведено в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части предмета тарифного регулирования. В отличие от Положения, Федеральный закон не предусматривает возможности установления тарифов на продукцию и работы муниципальных предприятий (за исключением ЖКХ).
Однако постановлением главы городского округа город Воронеж от 13.08.2007 № 1270 «О тарифах на платные услуги, оказываемые муниципальным унитарным предприятием городского округа город Воронеж «Воронежские Вести» установлена отпускная цена на продукцию, производимую МУП ГО город Воронеж «Воронежские Вести», в размере 2,5 руб. (с НДС) за 1 экземпляр газеты.
Постановлением главы городского округа город Воронеж от 26.04.2007 № 539 «О тарифах на услуги, оказываемые «Муниципальным казенным ремонтно-техническим предприятием города Воронежа» установлены тарифы по видам работ, осуществляемым МКРТП, а также установлена стоимость продукции (пескосмеси).
Решением городской Думы от 29.12.2004 № 96-I «Об утверждении Положения о порядке регулирования цен (тарифов) на продукцию (работы, услуги) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений городского округа город Воронеж» определен перечень документов, передаваемых в экономическое управление для использования при проведении экономической экспертизы в отделе цен и тарифов. В ходе выборочной проверки установлено, что копии документов, подтверждающих расходы по статьям затрат, предусмотренные указанным перечнем, зачастую отсутствуют. По пояснениям начальника отдела при проведении экономической экспертизы указанные документы выборочно запрашиваются при необходимости.
В ходе выборочной проверки установлено, что в соответствии с установленным порядком согласование с ФКУ о финансовой возможности изменения действующих цен (тарифов) на услуги муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, получающих финансовую поддержку из бюджета городского округа, в 2007 году не производилось, что свидетельствует о низком уровне взаимодействия структурных подразделений администрации.
Следует отметить, что перечень услуг, подлежащих тарифному регулированию по предметам деятельности, отнесенным законодателем к вопросам местного значения, не установлен муниципальным правовым актом. Данное обстоятельство приводит к тому, что ряд предприятий и учреждений городского округа осуществляют свою деятельность без установленных тарифов, чем нарушаются интересы потребителей услуг, а в ряде случаев установлены тарифы там, где их применение нецелесообразно.
Кроме того, из функций и задач экономического управления в новом Положении исключен контроль за муниципальными предприятиями и учреждениями в вопросах формирования тарифов, применением цен и тарифов и за исполнением хозяйствующими субъектами, действующими на территории городского округа, нормативных правовых актов по вопросам ценообразования.
Установление тарифов по-прежнему носит «заявительный характер», а проверка правильности их установления и исполнения происходит при очередном обращении заявителя о пересмотре тарифов (цен) на оказываемые услуги. Нет информации о муниципальных учреждениях и предприятиях, которые не обращались в установленном порядке с предложением согласования тарифов (цен) на оказываемые услуги.
Таким образом, муниципальное правовое регулирование основных вопросов тарифной политики является недостаточным.
С 01.04.2007 вступил в силу Федеральный закон от 30.12.2006 № 271-ФЗ «О розничных рынках и внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», согласно которому администрации рынков самостоятельны в установлении платы за предоставление торгового места. Однако до настоящего времени постановления главы городского округа, устанавливающие тарифы для муниципальных рынков, не отменены, а действующие на территории городского округа правовые акты не приведены в соответствие с Федеральным законом от 30.12.2006 № 271-ФЗ. Кроме того, тарифы для МУП «Рынок Южный» и МУП «Центральный рынок» установлены администрацией уже после вступления в силу федерального законодательства, регулирующего организацию деятельности рынков.
Постановлениями главы городского округа от 15.02.2007 № 101 «О платных услугах, оказываемых муниципальными учреждениями культуры культурно-досугового типа» и № 102 «О платных услугах, оказываемых муниципальным учреждением культуры "Централизованная библиотечная система" и муниципальным учреждением культуры "Специальная городская библиотека искусств им. А.С. Пушкина" были установлены виды и стоимость услуг, оказываемых учреждениями. Экономическим управлением проведана экспертиза расчетных материалов, представленных управлением культуры администрации городского округа, по платным услугам учреждений культуры и дано положительное заключение. Однако принятие данных нормативных актов, регулирующих стоимость услуг учреждений культуры, противоречит действующему законодательству. Постановлением главы городского округа от 03.05.2007 № 579 постановления, устанавливающие стоимость платных услуг для учреждений культуры, отменены, и полномочия по установлению цен (тарифов) на платные услуги переданы учреждениям культуры (п.2 постановления).
Постановлением главы городского округа город Воронеж от 26.12.2005 №2170 «О стоимости услуг диспетчерской службы и услуг по обслуживанию технической базы транспортных единиц, оказываемых МУП МТК «Воронежпассажиртранс» утверждены тарифы на ряд услуг, в том числе на «оперативное управление и контроль за движением одной транспортной единицы в месяц» в сумме 428 руб. без НДС. Тарифы на данный вид услуг утверждены в размере, определенном предприятием. При этом в результате экономической экспертизы расчетных материалов отделом цен и тарифов сделан вывод об обоснованности расчетов предприятия. Утвержденные тарифы вступили в силу с 30.12.2005. Однако в ходе контрольного мероприятия в МУП МТК «Воронежпассажиртранс» установлено, что с 01.03.2006 в связи с увеличением расходов на оперативное управление и контроль за движением одной транспортной единицы в месяц калькуляция на данный вид услуг пересчитана предприятием и утверждена генеральным директором 28.02.2006 в размере 532,2 руб. без НДС. Письменное извещение об изменении тарифа направлено всем перевозчикам, заключившим договоры. В нарушение решения городской Думы от 29.12.2004 № 96–I «Об утверждении Положения о порядке регулирования цен (тарифов) на продукцию (работы, услуги) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений городского округа город Воронеж» стоимость данных услуг с 01.03.2006 не утверждена постановлением главы городского округа. С предложением о пересмотре тарифов в установленном порядке предприятие до настоящего времени не обращалось, в экономическом управлении отсутствует информация о фактически применяемых предприятием тарифах. Сложившаяся ситуация свидетельствует об отсутствии контроля со стороны экономического управления за применением установленных тарифов. При этом следует также отметить, что установленные тарифы применялись при оказании услуг коммерческим перевозчикам, согласно приказу Минтранса № 200 диспетчеризация может осуществляться организациями любой формы собственности, а также самими перевозчиками. В данном случае установление тарифов нецелесообразно.
В тоже время, на основании решения тарифной комиссии по согласованию цен (тарифов) для муниципальных предприятий и учреждений городского хозяйства (протокол от 06.03.2007 N 4) постановлением главы городского округа от 26.04.2006 № 539 «О тарифах на услуги, оказываемые «Муниципальным казенным ремонтно-техническим предприятием города Воронежа» установлены тарифы на механизированную и ручную уборку улиц и на эксплуатацию автотранспорта для бюджетных и коммерческих организаций. Данные действия могут привести к ограничению прав предприятия как участника размещения муниципального заказа. В соответствии п. 2 ст. 25 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ конкурсная заявка на участие в конкурсе подается в письменной форме в запечатанном конверте или в форме электронного документа. Таким образом, целью законодателя в данном случае было ограничение недобросовестной конкуренции. Однако в случае установления тарифов на услуги МК РТП ценовое предложение предприятия заведомо известно другим участникам размещения муниципального заказа.
Аналогичная ситуация сложилась с установлением тарифа на услуги по стирке белья МУП ПО БПХ «Чайка», для которого постановлением главы городского округа от 29.03.2006 № 329 установлены тарифы на услуги прачечных предприятия.
Таким образом, установление тарифов на услуги муниципальных предприятий, размещение заказа на которые осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом № 94-ФЗ для размещения муниципального заказа, не только нецелесообразно, но и вредно, поскольку устраняет муниципальные предприятия из добросовестной конкурентной борьбы и ставит их в заведомо невыгодное положение по сравнению с другими участниками торгов.
В то же время ряд услуг, оказываемых муниципальными предприятиями и учреждениями, необоснованно оставлен без тарифного регулирования.
В частности, на момент проведения контрольного мероприятия тарифы на работы и услуги МКП «Управление главного архитектора» не утверждены в порядке, установленном решением городской Думы от 29 декабря 2004 г. N 96-I "Об утверждении Положения о порядке регулирования цен (тарифов) на продукцию (работы, услуги) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений городского округа город Воронеж".
В ноябре 2005 года МП «УГА» направляло материалы для рассмотрения тарифной комиссией по согласованию цен (тарифов) для муниципальных предприятий и учреждений. На рассмотрение тарифной комиссии данный вопрос не выносился.
В июне 2007 года МП «УГА» обратилось в экономическое управление администрации городского округа с просьбой перенести рассмотрение тарифов на услуги, оказываемые предприятием, на более поздний срок (после 01.08.2007) в связи с изменением вида муниципального предприятия и последующей корректировкой перечня услуг. 13.06.2007 вышло постановление главы городского округа город Воронеж N 821 «Об изменении вида муниципального предприятия города Воронеж «Управление главного архитектора» на муниципальное казенное предприятие городского округа город Воронеж «Управление главного архитектора» (в ред. постановлений главы городского округа город Воронеж от 09.10.2007 N 1508, от 11.10.2007 N 1515). Однако деятельность по установлению тарифов на услуги МКП «УГА» не осуществляется. Информация о причинах в экономическом управлении отсутствует. Таким образом, установление тарифов на услуги МП «УГА», многие из которых оказываются малообеспеченным слоям населения, а некоторые – монопольно на территории города - необоснованно затягивается.
В ходе контрольного мероприятия рассмотрено установление тарифа на содержание и текущий ремонт жилфонда. При определении стоимости услуги использовался метод индексирования. Решением Правления главного управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 24.11.2006 №30/2 для городского округа город Воронеж на 2007 год установлен предельный индекс изменения размера платы граждан за жилое помещение – 117%.
Как и при установлении тарифа на данную услугу на 2007 год, полная стоимость услуги для оплаты за жилые помещения для граждан, проживающих в жилых домах со всеми удобствами, но без лифта и без мусоропровода равна базовой цене, рассчитанной экономическим управлением с учетом затрат по обслуживанию мусоропроводов, а также затрат, связанных с содержанием лифтового хозяйства.
Следует также отметить, что нормативного обоснования дифференциации цены услуги для граждан в зависимости от этажности в ходе проверки не представлено. Жилищный кодекс РФ и постановление Правительства от 13.08.2006 № 491 устанавливают общую для всех жильцов обязанность по содержанию и ремонту общедомового имущества пропорционально их доле в праве общей собственности.
Анализ структуры затрат на услугу по содержанию и ремонту жилых помещений выявил следующее.
Расчет затрат по содержанию и ремонту жилых помещений произведен экономическим управлением исходя из общей площади жилых помещений, обслуживаемых МУ «Рай ДЕЗ ЖКХ». Затраты определены в сумме 784 031 тыс. руб. (с НДС).
Учитывая характеристику муниципального жилищного фонда, обслуживаемого МУ «РайДЕЗ ЖКХ» в I квартале 2007 года (по данным МУ «Гор ДЕЗ ЖКХ»), и тарифы, утвержденные с 15.03.2007, расчетным методом установлена планируемая величина доходов при выполнении услуг с учетом характеристики жилищного фонда, в сумме 815 434,5 тыс. руб. (с НДС). Сумма затрат при утверждении тарифов (по полной стоимости) в 2007 году определена без учета характеристики жилищного фонда.
Таким образом, вследствие необоснованного распределения экономическим управлением затрат на содержание и ремонт жилфонда по видам жилых помещений, в тариф заложены необоснованные доходы предприятий ЖКХ в сумме 31 402,5 тыс. руб., (с НДС).
Также установлено, что калькуляция себестоимости услуги по содержанию и ремонту жилого помещения, подготовленная отделом цен и тарифов, содержит расходы на энергоснабжение мест общего пользования (коридоров, лестничных маршей, лифтов) в сумме 66 316 тыс. руб. (с НДС).
Включение экономическим управлением в стоимость услуги по содержанию и ремонту расходов на освещение мест общего пользования противоречит Правилам установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 306, а также постановлению правительства РФ от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам», кроме того, незаконно возлагает на бюджет городского округа обязанность по возмещению выпадающих доходов по электроснабжению. А в случае расчетов с гражданами по нормативу потребления электроэнергии – также к двойной оплате за энергию, потребленную в местах общего пользования и в общедомовом оборудовании (лифтах). Разъяснение по данному вопросу также дано в письме Минрегиона РФ от 18.06.2007 N 11356-ЮТ/07: «Количество электрической энергии, подаваемой на работу приборов освещения помещений общего пользования и для работы электрического оборудования, входящего в состав общего имущества в многоквартирном доме, согласно Правилам предоставления коммунальных услуг и Правилам установления нормативов должно оплачиваться в составе платы за коммунальную услугу "электроснабжение"».
В калькуляцию также необоснованно включена стоимость услуг по вывозу крупногабаритного мусора (КГМ) в сумме 10 620 тыс. руб. (с НДС) отдельно от услуг по вывозу твердых бытовых отходов (ТБО) в сумме 90 125 тыс. руб. (с НДС).
Нормативного обоснования разделения ТБО и КГМ в ходе проверки не представлено.
Постановлением исполнительного комитета администрации города Воронежа от 12.10.1999 № 576 «Об утверждении среднегодовых норм накопления твердых бытовых отходов в г. Воронеже» установлены нормативы образования ТБО в городском округе. Согласно постановлению Госстандарта РФ от 19 июня 2000 г. N 158-ст «Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия» нормы вывоза крупногабаритных бытовых отходов следует принимать в размере 5% в составе твердых бытовых отходов. Нормативного акта, устанавливающего норматив образования КГМ в составе ТБО, в городском округе в проверяемый период принято не было. Исходя из изложенного, у экономического управления отсутствовали правовые основания (нормативы) для расчета потребности в средствах на вывоз КГМ.
В результате указанного нарушения расходы в общей сумме 76 936 тыс. руб. (с НДС) включены в калькуляцию себестоимости услуги по содержанию и ремонту жилого помещения необоснованно.
При этом, исходя из характеристики муниципального жилищного фонда, обслуживаемого МУ «РайДЕЗ ЖКХ» в I квартале 2007 года (по данным МУ «Гор ДЕЗ ЖКХ»), и тарифов, утвержденных с 15.03.2007, расчетным методом установлена планируемая величина оплаты населения в сумме 737 364 тыс. руб. (с НДС).
Таким образом, затраты на содержание и текущий ремонт жилфонда за минусом расходов на энергоснабжение мест общего пользования (коридоров, лестничных маршей, лифтов) в сумме 66 316 тыс. руб. (с НДС) и стоимости услуг по вывозу крупногабаритного мусора в сумме 10 620 тыс. руб. (с НДС) составляют 707 095 тыс. руб.
Следовательно, при установлении тарифа планируемая величина платежей населения превысила необходимые расходы на сумму 30 269 тыс. руб.
Размер оплаты населения Контрольно-счетной палатой был рассчитан и другим способом – исходя из представленных МУП «МИВЦ» сведений о суммах, предяъявленных населению, проживающему в жилом фонде, обслуживаемом МУ «Рай ДЕЗ ЖКХ», а также о размере начисленных льгот и субсидий. В результате исходя из начисленной суммы за февраль 2007 года с учетом индексации на 117% планируемая величина оплаты населения за год составила бы 722 979 тыс. руб.
Таким образом, уровень оплаты населением за содержание и ремонт жилья при утверждении тарифа в 2007 году превысил 100% потребности в данных средствах, рассчитанной исходя из требований жилищного законодательства.
Аналогичная ситуация прослеживается и при установлении полной стоимости услуги по содержанию и ремонту жилого помещения общежитий, оказываемой МКП «ВЖКК». Постановлением главы городского округа от 27.06.2007 №962 «О плате за услуги, оказываемые муниципальным казенным предприятием городского округа город Воронеж «Воронежский жилищно-коммунальный комбинат» установлены тарифы на услуги по содержанию и ремонту жилого фонда в сумме 35 руб. за 1 кв.м жилой площади (без НДС). В калькуляцию затрат на данную услугу, представленную экономическим управлением, необоснованно включены расходы на энергоснабжение мест общего пользования (электроэнергия на работу лифтов, расход электроэнергии на места общего пользования – лестничные клетки, коридоры, кухни, санузлы, подвалы) в сумме 1 310 тыс. руб., что составляет 2% в структуре затрат на услугу.
Обращает внимание, что постановлением главы городского округа от 07.02.2007 № 64 «О плате за содержание и ремонт жилого помещения» установлена полная стоимость услуги по содержанию и ремонту жилого помещения, а также цена данной услуги для граждан. Так, полная стоимость услуги по содержанию жилого помещения в общежитиях со всеми видами удобств, с лифтом и мусоропроводом составила 5,09 руб. за 1 кв.м. (с НДС), в общежитиях со всеми видами удобств, с лифтом, без мусоропровода – 4,81 руб., без лифта и мусоропровода – 4,25 руб., в общежитиях, имеющих не все виды благоустройства – 2,56 руб.
При проведении проверки МКП «ВЖКК» установлено, что полная стоимость услуги, утвержденная данным постановлением, предприятием не применялась. При расчете межтарифной разницы на содержание и ремонт жилого фонда применялась полная стоимость услуг по содержанию и ремонту жилого помещения общежития в размере 35 руб. за 1 кв.м жилой площади, установленная постановлением главы городского округа от 27.06.2007 № 962 «О плате за услуги, оказываемые муниципальным казенным предприятием городского округа город Воронеж «Воронежский жилищно-коммунальный комбинат». Однако для граждан применялась цена, установленная постановлением главы городского округа от 07.02.2007 № 64 «О плате за содержание и ремонт жилого помещения». Отметим, эти цены сложились исходя из затрат на обслуживание жилых помещений в жилых домах, обслуживаемых МУ «РайДЕЗ ЖКХ». Установлено, что при расчете указанной стоимости учитывались только общежития, находящиеся на обслуживании МУ РайДЕЗ ЖКХ. Несмотря на то, что расчета стоимости услуги для населения по общежитиям МКП «ВЖКК» не производилось, указанный тариф, в который включены затраты МУ РайДЕЗ ЖКХ, применялся при расчете компенсации выпадающих доходов МКП «ВЖКК», что необоснованно. В результате в 2007 году были использованы бюджетные средства в сумме 57 708 тыс. руб. по виду расходов 801 «компенсации выпадающих доходов организациям, предоставляющим населению жилищные услуги по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек».
При этом содержание специализированного жилого фонда имеет особенности. Так, калькуляция затрат на услугу включает расходы на содержание вахтеров, сторожей, заведующих общежитиями, заведующих хозяйством. Состав работ уборщиков в общежитиях дополнительно включает уборку помещений мест общего пользования (кухни, помещения для стирки одежды, вестибюли, коридоры, холлы, санитарные узлы и душевые общего пользования и т.д.). Имеются отличия и в периодичности работ: так, влажная протирка стен, дверей, плафонов на лестничной клетке, оконных решеток, чердачных лестниц, шкафов для электросчетчиков и слаботочных устройств, почтовых ящиков в жилых домах должна проводиться 1 раз в год, а в общежитиях – 1 раз в неделю, мытье лестничных клеток и маршей в жилых домах – 1 раз в месяц, в общежитиях – 2 раза в месяц. Соответственно, указанные особенности влияют на нормы обслуживания, необходимую численность работников и стоимость выполнения работ.
Удельная доля оплачиваемой площади по отношению к общей площади здания также существенно отличается для общежитий (51%) и многоквартирных домов (80-85%). Для поддержания соответствующего уровня оплаты необходимо учитывать данный фактор, который также существенен для коммунальных квартир.
Все это не нашло отражения при установлении тарифов: цена услуги для граждан, проживающих в жилых помещениях в жилых домах со всеми видами удобств, с лифтом и мусоропроводом, составила 5,76 руб., в жилых помещениях в общежитиях с аналогичным уровнем удобств – 4,72 руб.
Анализ межтарифной разницы, приходящейся на 1 кв.м, показал следующее. Для жилых помещений со всеми удобствами с лифтом без мусоропровода и жилых помещений со всеми удобствами без лифта с мусоропроводом она составляет 0,43 руб., жилых помещений со всеми удобствами без лифта без мусоропровода – 0,41 руб., в жилых помещениях в жилых домах, имеющих не все виды благоустройства или с износом 60% и более, а также квартирах, признанных в установленном порядке ветхими, аварийными, – 0,20 руб. Однако затраты на содержание и ремонт ветхого и изношенного жилфонда объективно выше, чем на содержание более нового. В противоречие с этим, экономическим управлением заложено снижение уровня затрат на ветхие и изношенные дома, что приводит к невыгодности их содержания ТСЖ и управляющими компаниями, ориентирующимися на тарифы, утвержденные администрацией.
В ходе контрольного мероприятия рассмотрен процесс регулирования тарифов на платные медицинские услуги, оказываемые муниципальными учреждениями здравоохранения.
Отмечено несоблюдение сроков рассмотрения расчетных материалов, который не должен превышать 30 дней (при условии запроса отделом цен и тарифов дополнительной информации - 40 дней). Так, МУЗ ГКБСМП №10 в июне 2007 года представило в экономическое управление материалы к согласованию тарифов на оказываемые им услуги. Однако данный вопрос на рассмотрение тарифной комиссии не выносился, мотивированный отказ в адрес куратора и руководителю учреждения не направлялся. Фактически тарифы были утверждены постановлением главы городского округа город Воронеж от 20.12.2007 № 1813, т.е. спустя более полгода с момента обращения.
Оказание платных медицинских услуг не может осуществляться в ущерб гарантированному объему бесплатной медицинской помощи. Однако анализа оказания бесплатной медицинской помощи в гарантированном объеме и обоснования необходимости в платных услугах заключения куратора не содержат.
Порядком формирования цен (тарифов) предусмотрено, что тарифы на платные медицинские услуги, оказываемые населению муниципальными учреждениями здравоохранения городского округа город Воронеж, утверждаются главой городского округа город Воронеж с учетом анализа уровня цен других организаций в городском округе город Воронеж на аналогичные услуги. Однако такой анализ не проводился. В результате существует значительный разброс цен по учреждениям. Так, например: стоимость УЗИ поджелудочной железы в МУЗ ГП № 18 – 98 руб., а в МУЗ ГП № 10 – 200 руб., забор крови из вены в МУЗ ГКБ № 11 – 18 руб., в МУЗ ГКБСМП № 10 – 50 руб., прием врача-невролога в МУЗ ГП № 10 – 110 руб., в МУЗ ГП № 19 – 185 руб.
Проведенный в ходе проверки анализ показал, что единый подход к определению уровня рентабельности по каждой медицинской услуге отсутствует. Так, в МУЗ ГКБ №11 и МУЗ ГП № 18 установлен одинаковый уровень рентабельности на все услуги – 25%. В других учреждениях существует дифференцированный подход. Например, в МУЗ ГП №10 рентабельность услуг составляет: флюорография – 10%, массаж (1ед.) – 18%, мед. осмотр терапевта – 48%. В МУЗ ГП №19: УЗИ почек – 5%, забор крови – 10%, осмотр врача офтальмолога – 20%.
Также в ходе проверки при рассмотрении расчетных материалов учреждений установлено, что калькуляции цен на аналогичные платные услуги рассчитаны каждым учреждением исходя из различных норм времени на оказание услуги. Например, по услуге «забор крови из вены» - в МУЗ ГКБ № 11 и МУЗ ГП № 9 – 5 мин., в МУЗ ГП № 18 – 12 мин, в МУЗ ГП № 10 – 15 мин.; по услуге «УЗИ» (1 ед.) – в МУЗ ГП № 10 – 20 мин., в МУЗ ГП № 19 – 10 мин, первичный прием врача-специалиста (консультация, осмотр) – в МУЗ ГКБ № 11 – 30 мин., в МУЗ ГП № 18 – 25 мин., в МУЗ ГП № 10 - дифференцированно по врачебным специальностям (невролог, офтальмолог, отоларинголог – по 20 мин, хирург – 25 мин.).
При этом существуют расчетные нормы времени, которыми можно руководствоваться при определении единого подхода к расчету стоимости аналогичных медицинских услуг по учреждениям. Например, по аналогии возможно использование приказа главного управления здравоохранения Воронежской области от 25.12.2006 № 754 «Об утверждении норм нагрузки врачебного персонала и числа дней использования койки в 2007 году». Данным приказом в целях единства подхода составления территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи и контроля за правильностью установления плановой функции врачебной должности утверждены расчетные нормы врачей амбулаторного приема на 1 посещение. Согласно указанным нормам на прием врача-офтальмолога в поликлинике отводится 8,5 мин., на консультативный прием – 15 мин. При этом по расчетным материалам учреждений – в МУЗ ГП № 19 консультация врача-офтальмолога – 26 мин., в МУЗ ГП № 10 первичный прием данного специалиста – 20 мин. Очевидно, что затраты времени при оказании платных услуг будут превышать указанные в приказе № 754, однако данное превышение должно быть обосновано.
Таким образом, при регулировании тарифов на платные услуги, оказываемые муниципальными учреждениями здравоохранения, отсутствуют единые подходы к их формированию, а также анализ уровня цен других организаций в городском округе город Воронеж на аналогичные услуги. Обращает внимание отсутствие единой сопоставимой номенклатуры платных медицинских услуг, что затрудняет сравнительный анализ, в том числе для населения города при определении ценовых предпочтений.
В проверяемый период отсутствовали утвержденные нормативные документы, определяющие Порядок проведения экспертизы и установления тарифов на различные виды услуг. В ходе проверки установлено, что экономическим управлением разработка таких нормативных актов не осуществлялась.
В отсутствие утвержденных правил проведение экономической экспертизы тарифов отдано на усмотрение экономического управления, что не соответствует целям тарифного регулирования.
Выводы.
Общие функции экономического управления:
1. При принятии Положения об экономическом управлении в новой редакции преследовались цели деконкретизации функций и размывания ответственности за их выполнение.
2. Штатная численность экономического управления в условиях сокращения и формализации функций в проверяемом периоде необоснованна.
3. Работа по утверждению программы экономического и социального развития городского округа на 2007-2011 годы не была завершена в установленные сроки. По состоянию на апрель 2008 года не утвержден и доработанный с учетом временного фактора вариант программы на 2008-2012 годы.
4. В нарушение ст. 169 Бюджетного кодекса РФ прогноз социально-экономического развития городского округа город Воронеж на 2007-2009 годы не стал основой для составления проекта бюджета городского округа город Воронеж на 2007 год. Данные прогноза использованы ФКУ лишь по одному источнику доходов бюджета – налогу на доходы физических лиц.
5. При разработке прогноза социально-экономического развития не соблюден принцип достоверности бюджета, установленный ст. 37 Бюджетного кодекса РФ, который означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
6. Экономическим управлением и экспертным советом осуществлялось внесение в городскую Думу проектов правовых актов о предоставлении персональных льгот по неналоговым платежам (арендной плате за землю), что бюджетным законодательством (ст. 64 БК РФ) не предусмотрено.
7. Единая политика по предоставлению налоговых и неналоговых льгот в городском округе отсутствует. Анализ бюджетной и социальной эффективности предоставляемых льгот не проводится. Роль экономического управления в данном процессе сведена к подготовке части материалов к заседаниям экспертного совета. При этом решения экспертного совета носят рекомендательный характер, кроме того, не все акты о предоставлении льгот рассмотрены экспертным советом.
8. Полномочия экономического управления в сфере регулирования трудовых отношений также не являются самостоятельными. При формировании штатного расписания роль экономического управления – в техническом оформлении проекта, составляемого в соответствии с резолюцией руководства и утверждаемого главой. По другим вопросам (подготовка территориального тарифного соглашения, рассмотрения документов для назначения пенсии за выслугу лет и соответствующих доплат и ряд других) решения принимаются соответствующими коллегиальными органами.
Разработка и реализация муниципальных целевых программ:
9. Ряд муниципальных целевых программ принят с нарушением сроков, установленных Порядком разработки и реализации муниципальных целевых программ: программы утверждаются после принятия городского бюджета, притом, что начало реализации данных программ предусматривалось в 2007 году; ряд программ внесен в Воронежскую городскую Думу без заключения или с отрицательным заключением экономического управления.
10. Не осуществляется работа по актуализации программ в целях соответствия действующему законодательству.
11. В ряде программ отсутствуют методики оценки эффективности реализации, целевые параметры, позволяющие объективно контролировать ход реализации на всех этапах, а также целевые индикаторы с разбивкой по годам, что не соответствует сущности программно-целевого бюджетного планирования. В связи с этим необходимо разработать критерии для оценки эффективности реализации целевых программ и повысить ответственность заказчиков и соответствующих должностных лиц за достижение утвержденных в программе параметров и поставленных целей.
12. Низкий уровень финансирования программ не дает возможности комплексно и эффективно решать задачи в области социально-экономического развития городского округа. Фактически за счет всех источников в 2007 году на реализацию муниципальных целевых программ направлено 5,5% от предусмотренного программами объема финансирования на год.
13. Бюджетная заявка на участие в областных целевых программах как в 2007 году, так и в 2008 году экономическим управлением не формировалась. Таким образом, экономическое управление при проведении заявочной кампании не является ее аккумулирующим, центральным звеном. В этих условиях, а также в отсутствие комплексной программы социально-экономического развития городского округа отсутствует координация направлений развития города с федеральными и региональными программами.
14. Перечень действующих муниципальных целевых программ должен соответствовать бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на их реализацию, а в случае частичной приостановки программ необходимо указывать, в части каких мероприятий программа действует (или приостановлена).
15. Обобщающий анализ реализации программ, дающий полное представление о проведенных мероприятиях и их финансировании за весь период действия программы, экономическим управлением не производится.
Тарифное регулирование:
16. В структуре исполнительных органов местного самоуправления не определено подразделение администрации, ответственное за выработку и реализацию тарифной политики.
17. Положение о порядке регулирования цен (тарифов) на продукцию (работы, услуги) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений городского округа город Воронеж не приведено в соответствие с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части предмета тарифного регулирования.
18. В нарушение Положения о порядке регулирования цен в случае установления цен (тарифов) на услуги муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений городского округа город Воронеж, получающих финансовую поддержку из бюджета городского округа город Воронеж, согласование с ФКУ в 2007 году не производилось.
19. Перечень услуг, оказываемых муниципальными предприятиями и учреждениями, подлежащих тарифному регулированию по предметам деятельности, отнесенным законодателем к вопросам местного значения, не установлен муниципальным правовым актом. Данное обстоятельство приводит к тому, что ряд предприятий и учреждений городского округа осуществляют свою деятельность без установленных тарифов, чем нарушаются интересы потребителей услуг, а в ряде случаев установлены тарифы там, где их применение нецелесообразно.
20. Из функций и задач экономического управления в новом Положении исключен (без закрепления за другими подразделениями) контроль за муниципальными предприятиями и учреждениями в вопросах формирования тарифов, применением цен и тарифов и за исполнением хозяйствующими субъектами, действующими на территории городского округа, нормативных правовых актов по вопросам ценообразования.
21. Установление тарифов носит «заявительный характер», а проверка правильности их установления и исполнения происходит при очередном обращении заявителя о пересмотре тарифов (цен) на оказываемые услуги. Нет информации о муниципальных учреждениях и предприятиях, которые не обращались в установленном порядке с предложением согласования тарифов (цен) на оказываемые услуги.
22. Утвержденные нормативные документы, определяющие Порядок проведения экспертизы и установления тарифов на различные виды услуг, в городском округе отсутствуют.
23. При регулировании тарифов на платные услуги, оказываемые муниципальными учреждениями здравоохранения, отсутствуют единые подходы к их формированию, а также анализ уровня цен других организаций в городском округе город Воронеж на аналогичные услуги. Обращает внимание отсутствие единой сопоставимой номенклатуры платных медицинских услуг.
Плата за содержание и ремонт жилого помещения:
24. При установлении тарифа на текущий ремонт жилфонда расходы на энергоснабжение мест общего пользования и вывоз крупногабаритного мусора в общей сумме 76 936 тыс. руб. (с НДС) включены в калькуляцию себестоимости услуги по содержанию и ремонту жилого помещения необоснованно. В результате планируемая величина платежей населения превышает необходимые расходы на 30 269 тыс. руб. (на момент установления тарифов). Таким образом, уровень оплаты населением за содержание и ремонт жилья при утверждении тарифа в 2007 году превысил 100% потребности в данных средствах, рассчитанной исходя из требований жилищного законодательства, а наличие межтарифной разницы является необоснованным.
25. Полная стоимость услуги для оплаты за жилые помещения для граждан, проживающих в жилых домах со всеми удобствами, но без лифта и без мусоропровода, необоснованно принята за базовую цену, рассчитанную экономическим управлением с учетом затрат по обслуживанию мусоропроводов и содержанию лифтового хозяйства.
26. Нормативного обоснования дифференциации цены услуги для граждан в зависимости от этажности в ходе проверки не представлено. Жилищный кодекс РФ и постановление Правительства от 13.08.2006 № 491 устанавливают общую для всех жильцов обязанность по содержанию и ремонту общедомового имущества пропорционально их доле в праве общей собственности.
27. Вследствие необоснованного распределения экономическим управлением затрат на содержание и ремонт жилфонда по видам жилых помещений, в тариф заложены необоснованные доходы предприятий ЖКХ в сумме 31 402,5 тыс. руб. (с НДС).
28. Экономическим управлением необоснованно заложено снижение уровня затрат на ветхие и изношенные дома, что приводит к невыгодности их содержания ТСЖ и управляющими компаниями, ориентирующимися на тарифы, утвержденные администрацией. Аналогичная ситуация прослеживается при установлении пониженного уровня оплаты для граждан, проживающих в общежитиях и коммунальных квартирах.
29. Расчет стоимости услуги для населения по общежитиям МКП «ВЖКК» не производился, тариф для населения, в который включены затраты МУ РайДЕЗ ЖКХ, применялся при расчете компенсации выпадающих доходов МКП «ВЖКК». В результате необоснованно завышены расходы городского бюджета на выплату компенсации выпадающих доходов казенному предприятию.
Таким образом, в отличие от других регионов РФ, где экономический блок в структуре исполнительных органов местного самоуправления является ведущим звеном, наделенным конкретными функциями и полноценной ответственностью за их выполнение, определяющим экономическую стратегию города, а также инструментарий ее реализации, экономическое управление администрации городского округа практически не наделено самостоятельными полномочиями и, соответственно, ответственностью за их реализацию.
Анализ нормативных актов других регионов показывает, что экономическое управление дополнительно должно быть наделено следующими функциями:
- Разработка, совершенствование и корректировка стратегического плана развития на основе его мониторинга и анализа стратегических направлений развития экономики. Разработка системы показателей и критериев, позволяющих оценить степень продвижения города по стратегическим направлениям и эффект достижения целевых показателей.
- Разработка методов реализации стратегии развития приоритетных отраслей экономики и подготовка предложений по вопросам регулирования экономических процессов. Выявление диспропорций в развитии экономики города и определение путей их устранения.
- Формирование планов действия исполнительных органов местного самоуправления по социально-экономическому развитию города.
- Разработка механизмов финансового и налогового стимулирования деятельности предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности с целью увеличения поступлений налоговых платежей в бюджет города.
- Разработка предложений, осуществление анализа и планирование развития муниципального сектора экономики на соответствующий год. Систематический анализ финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и разработка предложений по повышению эффективности их деятельности.
- Разработка мер по эффективному расходованию бюджетных средств и рациональному использованию муниципального имущества в экономике города.
- Разработка системы критериев, используемых для оценки эффективности реализации целевых программ, а также проведение оценки. Осуществление контроля за выполнением адресной инвестиционной программы, а также муниципальных целевых программ. Обеспечение координации социально-экономического развития города с региональными и федеральными программами.
- Согласование производственных программ организаций коммунального комплекса, рассмотрение проектов инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры. Осуществление мониторинга выполнения производственных программ, инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры.
- Создание и внедрение механизма системного, пропорционального, экономически обоснованного процесса освоения городской территории.
- Организация и контроль единой тарифной политики в муниципальном секторе экономики. Контроль деятельности хозяйствующих субъектов по установлению и применению цен и тарифов. Внесение предложений по разработке, согласованию и контролю за применением методик определения цен и тарифов. Контроль за обоснованностью и правильностью применения цен и тарифов в целях предупреждения их монополизации и недобросовестной конкуренции. Осуществление мониторинга и экономический анализ уровня цен и тарифов для закупок на конкурсной основе по хозяйствующим субъектам, выполняющим муниципальный заказ.
- Оценка и контроль деятельности районных управ в части социально-экономического развития территорий районов.
|
Информация о результатах проверки деятельности экономического управления администрации городского округа город Воронеж за 2007 год.
Новости
