|
 10 лет Счетной палате Российской Федерации: опыт становления и развития внешнего финансового контроля в условиях новой Российской государственности
"Пути совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления"
Глубоко символично, что мы встречаемся сегодня именно в Красноярске. Этот край, открытый и освоенный русскими землепроходцами, всегда отличался неким творческим, новаторским, я бы сказал первопроходческим духом. И сегодня Красноярский край находится на переднем краю наших российских реформ. В этом - немалая заслуга молодого, высокопрофессионального и динамичного руководства региона. Как Вы все знаете, совсем недавно на референдуме было утверждено решение об объединении Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Эвенкийского автономного округа и Красноярского края в единый субъект Федерации. Успех референдума - результат большой и сложной работы руководства края по согласованию интересов объединяющихся регионов. Был сделан важный шаг на пути создания эффективных в социально-экономическом отношении регионов, которые могли бы без излишней опеки со стороны федерального центра решать задачи по улучшению жизни людей.
На повышение качества жизни населения направлена и реформа системы местного самоуправления, которой руководство страны придает большое значение. Так, в своем недавнем выступлении на Совете законодателей Президент подчеркнул, что для федеративного государства, каким является Российская Федерация, местное самоуправление - это один из ключевых институтов.
За годы, прошедшие с момента принятия новой российской Конституции, были созданы правовые основы местного самоуправления, накоплен определенный практический опыт. А самое главное, выявились "узкие места" и наиболее характерные проблемы, которые мешают российскому местному самоуправлению достичь европейского уровня.
Назову, на мой взгляд, три основные проблемы. Первая - несоответствие финансовых ресурсов органов местного самоуправления предоставленным им полномочиям и возложенным на них обязанностям. Вторая - недостаточная нормативная правовая база, регламентирующая их деятельность. И третья - практически полное отсутствие финансового контроля на местном уровне. Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающий внешний аудит бюджетов всех уровней, действует с 2000 года, а на сегодняшний день внешним контролем охвачено менее одного процента муниципальных образований. В результате создаются условия для массовых финансовых нарушений на самом нижнем уровне бюджетной системы. А, кроме того, возникает проблема легитимности местных бюджетов, которую почему-то упорно не хотят замечать ни законодатели, ни прокуратура.
Вот почему начат новый этап реформы местного самоуправления, основу которого заложил Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Закон вступает в силу с 1 января 2006 года и предусматривает коренные преобразования всей системы местного самоуправления. У данного закона есть несомненные сильные стороны, которые его выгодно отличают от закона 1995 года.
Прежде всего, следует отметить, что предлагаемая реформа направлена на усиление "прямой" демократии на местах. Новым законом предусмотрено широкое и непосредственное участие граждан в решении вопросов социально-экономического развития территорий. В частности предполагаются публичные слушания по бюджету, вынесение жизненно важных вопросов, затрагивающих интересы населения, на референдум. Подобные нововведения хорошо зарекомендовали себя в ряде стран Европы, где утвердилась так называемая континентальная модель местного самоуправления. Незыблемый принцип муниципальных единиц - принцип осмотрительности, согласно которому нельзя больше тратить, чем получаешь. Население пристально следит за соблюдением этого принципа при формировании местного бюджета, который является основным юридическим актом жизни муниципального образования.
Отличительной чертой реформы является также ее комплексность. Установлены, наконец, границы муниципальных образований. Определено разделение функций по уровням власти. За муниципалитетами закреплены именно те функции, без которых жизнь человека просто невозможна: тепло в доме, водо- и электроснабжение, благоустройство. Несомненным достоинством закона является то, что под выполнение этих задач за муниципалитетами закрепляется собственная бюджетная база, которая должна стать основой их экономической самостоятельности.
Однако нельзя недооценивать глубину и сложность предполагаемых законом изменений, которые должны осуществляться в условиях чрезвычайного разнообразия российских регионов, не говоря уже о разнообразии муниципальных образований. Такую реформу нельзя осуществлять поспешно, без необходимой апробации, оценки ожидаемых экономических и социальных последствий. Но самое главное, каждый регион должен на деле получить предоставленную законом возможность самостоятельно выбрать модель организации систем субрегионального управления.
На данном этапе наша основная задача заключается в том, чтобы на основании проведенного анализа выявить потенциальные "узкие места" данной реформы и внести предложения о дополнительных гарантиях реализации закона о местном самоуправлении. Одним из "узких мест" реформы является значительное увеличение количества формально действующих муниципальных образований. Я только что вернулся из Бонна, где состоялся VI Конгресс ЕВРОСАИ, в ходе которого передал полномочия Президента этой международной организации своему германскому коллеге. Так, вот, в Германии, как и у нас, с 1992 года идет административная реформа. Ее направленность такова, что число административных единиц неуклонно сокращается, мелкие районы объединяются в более крупные. К примеру, в Берлине из 23 районов осталось 12, а в примыкающей к Берлину федеральной земле Бранденбург было укрупнено более 500 муниципалитетов.
Мы же движемся в другую сторону. Судите сами: с сентября 2004 года по 15 апреля 2005 года количество муниципальных образований увеличилось более чем в два раза - с 11,7 тыс. до 24,3 тыс. Так, например, в Костромской, Калужской, Московской, Рязанской, Тверской, Тульской областях количество муниципальных образований увеличится почти в 10 раз. Еще сложнее ситуация будет складываться в обширных и относительно слабо заселенных регионах Севера Европейской части России, а также Сибири и Дальнего Востока. Например, в Республике Коми количество муниципальных образований должно возрасти с 21 до 240, то есть более чем в 10 раз.
Это качественно усложняет функции управления территориями на субрегиональном уровне, поскольку региональным органам власти при решении бюджетно-финансовых вопросов придется иметь дело с неизмеримо большим числом муниципальных образований. При этом Правительство до сих пор не утвердило нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на предоставление услуг и другие показатели, на основании которых рассчитываются потребности в финансовой помощи со стороны вышестоящих уровней бюджетной системы.
Увеличение количества субъектов местного самоуправления, а также объема их полномочий приведет и к значительному росту численности муниципальных служащих и, соответственно, расходов на муниципальное управление. Однако не совсем понятно, откуда муниципальные образования возьмут такое большое количество квалифицированных кадров, как в сфере муниципальных финансов, так и в сфере государственного финансового контроля. И очень большой вопрос, хватит ли на все это средств, так как финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления должно осуществляться исключительно за счет собственных доходов.
Философия местного самоуправления состоит в том, чтобы иметь возможность самостоятельно принимать решения, но под свою ответственность и на свои заработанные средства. Если деньги будут приходить из Центра, к ним и отношение будет как к "чужим", не заработанным тобою. Вряд ли можно будет ожидать их рачительного и эффективного использования.
Между тем, проведенный нами анализ показывает, что собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов недостаточно для обеспечения реальной самостоятельности органов местного самоуправления. Собственная доходная база муниципалитетов, которая ограничивалась лишь земельным налогом и налогом на имущество физических лиц, никогда не покрывала их реальные потребности. Так, по итогам 2004 года, доля этих налогов в общем объеме налоговых доходов и сборов местных бюджетов составила всего лишь 5,3%.
Поэтому было принято решение, что с 1 января 2006 года в доходы местных бюджетов будут зачисляться часть налога на доходы физических лиц (по нормативу 30%), единый сельскохозяйственный налог (70%), единый налог на вмененный доход (90%) и государственная пошлина за оформление документов - 100%. При этом не следует рассчитывать на какие-либо значительные дополнительные поступления от муниципального имущества. Оно состоит в основном из жилищного фонда социального использования, автомобильных дорог местного значения, пассажирского транспорта, объектов тепло и водоснабжения, которые в силу своей изношенности и нерентабельности являются для муниципалитетов не источником доходов, а финансовой обузой.
Поэтому очевидно, что определяющим в формировании доходов местных бюджетов будет оставаться финансовая помощь, оказываемая из вышестоящих бюджетов. И размер этой помощи будет зависеть в свою очередь от достаточности средств, аккумулируемых в региональном бюджете.
К сожалению, в соответствии с поправками, внесенными в Налоговый кодекс, с 1 января 2005 года отменена ставка налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты (2%). В 2004 году сумма поступления в местные бюджеты от этого налога составила 172,3 млрд. рублей, или почти треть от общей суммы налоговых доходов. Мы в своем заключении на проекты соответствующих федеральных законов отмечали, что отмена ставки налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты, приведет к потере стабильного источника формирования этих бюджетов и усилит их зависимость от поступлений из бюджетов вышестоящих уровней. Думаю, уместно вновь заявить о своей позиции по этому вопросу.
При этом мы считаем, что ставка налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты, должна быть увеличена до 5%. Как многие из Вас, наверное, помнят, в свое время именно таким образом были компенсированы выпадающие доходы муниципалитетов в связи с отменой налога на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы.
Одновременно с этим в целях расширения налоговой базы местных бюджетов, а также заинтересованности органов местного самоуправления в развитии малого бизнеса, Счетная палата предлагает зачислять в местные бюджеты в полном объеме единый сельскохозяйственный налог, а также единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения.
Без самостоятельности и достаточности финансовой базы невозможно достичь тех целей, которые поставлены перед местным самоуправлением, пробудить инициативу населения для эффективного решения местных задач, непосредственно определяющих качество его жизни.
В результате реформы органам местного самоуправления будет передана значительная часть государственных полномочий, а также материальных и финансовых ресурсов. Однако степень готовности органов местного самоуправления эффективно действовать и адекватно распоряжаться передаваемыми полномочиями и ресурсами неодинакова в различных регионах и в целом недостаточна высока. Например, в ходе монетизации льгот отмечались случаи, когда муниципалитеты в одностороннем порядке отказывались исполнять социально значимые полномочия и передавали их на вышестоящий уровень. И это только начало сложностей. Значительно большее количество проблем возникнет на местном уровне в ходе реформы в сфере ЖКХ.
Недостаточную готовность к введению в действие закона № 131 показывает и проведенный Счетной палатой "Анализ использования средств федерального бюджета, выделенных ЗАТО". Существующие недоработки законодательства могут привести к тому, что с 1 января 2006 года из-за перевода ЗАТО с федерального уровня на региональный произойдет снижение эффективности управления территориями с объектами, выполняющими важнейшие функции по обеспечению обороноспособности и безопасности страны. Что это означает на практике - нетрудно представить. Один только пример Железногорска, который я намерен сегодня посетить, может быть показательным для всей страны.
На наш взгляд, было бы целесообразно предусмотреть механизм выделения компенсаций, обеспечивающий сохранение повышенного уровня бюджетной обеспеченности ЗАТО, а также сохранить субвенции из федерального бюджета на отселение граждан из ЗАТО по условиям особого режима. Кроме того, для обеспечения нормальной деятельности ЖКХ в ЗАТО необходима разработка программ социально-экономического развития этих территорий, согласованных с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, потребуется довольно длительный период становления и "настройки" новой системы местного самоуправления, в ходе которой придется фактически на ходу решать множество заранее непредусмотренных организационных, управленческих и финансовых проблем. И главное не потерять общую управляемость этого процесса, наладить эффективное распоряжение финансовыми и материальными ресурсами местного самоуправления. Такая "настройка" должна проводиться под жестким внешним контролем, поскольку именно в переходной период вследствие определенной слабости систем управления и внутреннего контроля усиливаются возможности для финансовых и административных злоупотреблений.
К сожалению, ни Бюджетный кодекс, ни 131 федеральный закон не устанавливают обязательность организации внешнего финансового контроля за муниципальными средствами. Это обстоятельство часто используется органами власти муниципальных образований, которые не желают установления внешнего контроля за своей деятельностью в финансово-материальной сфере.
Например, часто представительные органы местного самоуправления формируются из местных руководителей, которые объединены между собой корпоративными интересами, и используют местный бюджет в личных целях, фактически делят его между собой. Именно такие "народные представители" при подготовке изменений и дополнений в Уставы муниципальных образований обычно игнорируют положение статьи 34 Федерального закона № 131 о включении в структуру органов местного самоуправления контрольного органа. Встречаются также случаи, когда представительный орган местного самоуправления принимает решение о создании контрольного органа, но не предусматривает расходы на его содержание.
В некоторых муниципальных образованиях представительным органом принимается решение о создании органа внешнего финансового контроля, который будет формироваться только из депутатов местного самоуправления и не включает в себя профессионалов-контролеров в бюджетно-финансовой сфере. В этом случае велика вероятность, что такой внешний муниципальный финансовый контроль будет иметь лишь формальный характер.
Кроме того, в подавляющем большинстве малых и средних муниципальных образований существует явный дисбаланс между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. У представительных органов нет ни освобожденных руководителей, ни аппарата, ни помещений, а сами выборные органы служат лишь декорацией. Да и там, где представительный орган хотя и существует как юридическое лицо, но возглавляется одним из депутатов, работающим не на постоянной основе, тоже, в принципе, мало что меняется. Ведь управление территорией - это отдельная наука. Здесь нужны не только благие намерения, а специальные знания и профессиональный подход. Тем более это относится к сотрудникам контрольных органов.
Недобросовестным муниципальным чиновникам не менее выгодна и полная неразбериха с использованием муниципальной собственности. Пока представительный орган "созреет" для проверки - уже все приватизировано, отдано в аренду и в большинстве своем потеряно для муниципального образования. Кроме того, часто представительные органы местного самоуправления не располагают финансовыми средствами для оплаты внешней аудиторской проверки.
Но даже в тех случаях, когда такие проверки проводятся, государственные контрольно-ревизионные органы могут дать лишь заключение о результатах контрольного мероприятия. Принятие конкретных решений в целях устранения выявленных нарушений всецело зависит от представительного органа местного самоуправления, который далеко не всегда готов на это пойти. Но даже при условии действенных решений представительных органов местного самоуправления нет никаких гарантий выполнения этих решений исполнительными органами.
Безусловно, все отмеченное ранее является, прежде всего, следствием неразвитости гражданского общества в нашей стране, неумения пока еще граждан отстаивать свои законные интересы. Выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления и самоорганизации граждан для решения вопросов местного самоуправления, к сожалению, еще не нашли адекватного отражения ни в российской практике, ни в законодательстве.
А между тем, в августе 2004 года были приняты изменения в Бюджетный кодекс, которые лишили контрольно-счетные палаты регионов права проверять местные бюджеты - получателей помощи из регионального бюджета. Соответственно, такого же права может лишиться федеральная Счетная палата в отношении бюджетов регионов, получающих финансовую помощь из федерального бюджета. В результате в бюджетной системе может образоваться огромная "черная дыра" бесконтрольного расходования до 40% средств консолидированного бюджета страны или более 2 трлн. рублей. Ведь на муниципальном уровне система государственного финансового контроля еще не создана, а органы внешнего государственного финансового контроля вышестоящих уровней бюджетной системы лишены возможности контролировать работу муниципалитетов.
Отсутствие внешнего финансового контроля позволяет также нерадивым или недобросовестным чиновникам органов власти муниципальных образований перекладывать свою ответственность за некачественное управление, а иногда и прямые нарушения на другие уровни власти, и, как правило, "на Москву". Такая политика местных властей дискредитирует саму идею местного самоуправления, ослабляет его социальную значимость как эффективного инструмента развития гражданского общества в стране.
Именно поэтому внешний финансовый контроль за распоряжением местными финансовыми и материальными ресурсами должен быть обязательным. Вместе с тем, конкретные формы организации внешнего контроля могут быть различны. Важно только, чтобы такой контроль отвечал требованиям надежности, рациональности, эффективности и независимости от органов и структур, непосредственно осуществляющих распоряжение муниципальными финансовыми ресурсами.
Уже сейчас накоплен достаточно разнообразный опыт организации такого контроля.
Прежде всего, внешний финансовый контроль за распоряжением местными финансовыми и материальными ресурсами можно осуществлять с помощью муниципальных контрольно-счетных органов, созданных представительными органами местного самоуправления. Организация такого финансового контроля предусмотрена ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
К сожалению, надо признать, система внешнего муниципального финансового контроля в России еще только находится в стадии создания. На сегодняшний день лишь в 86 муниципальных образованиях сформированы муниципальные контрольно-счетные органы. Сравните: 86 и 24 тысячи муниципальных образований, которые начнут функционировать в 2006 году.
Из созданных муниципальных контрольно-счетных органов только 11 образованы как независимые органы и имеют статус самостоятельного юридического лица. Средняя численность сотрудников муниципального контрольно-счетного органа - 5 человек.
Безусловно, что собственные контрольно-счетные органы создавать во всех 24 тысячах муниципальных образований просто нерационально. Такая форма организации внешнего финансового контроля за распоряжением муниципальными финансовыми и материальными ресурсами имеет смысл только в крупных муниципальных образованиях, где необходимо постоянно контролировать распоряжение большими объемами финансовых средств. Например, в городских округах, число которых не столь велико. На 15 апреля 2005 года их было всего 535. Кстати, именно такая форма внешнего финансового контроля эффективно применяется в крупнейших городах Европы - Амстердаме, Берлине, Вене, Париже и других.
Однако и городские округа по своим параметрам очень различны. Это и столицы регионов с миллионным населением и бюджетом, подчас превышающим региональный, но также и небольшие города, среди которых есть как самодостаточные, так и получающие финансовую помощь. Если в самодостаточных городских округах создание самостоятельных органов внешнего финансового контроля представляется вполне обоснованным, то в дотационных образованиях контрольного органа может привести лишь к еще большему увеличению дотаций, что, естественно, является нежелательным. Это, конечно, не означает отмену внешнего аудита отчетов об исполнении бюджетов, обязательность которого предусмотрена ст. 272 Бюджетного кодекса. В дотационных городских округах внешний финансовый контроль, по нашему мнению, целесообразно совместить с контролем эффективности использования дотаций, осуществляемым контрольно-счетным органом региона.
В тех же муниципальных образованиях, где объемы финансовых и материальных ресурсов сравнительно невелики, целесообразнее осуществлять внешний контроль за их распоряжением в других формах. Например, поручать функции внешнего контроля за распоряжением их финансовыми ресурсами контрольно-счетным органам городских округов или контрольно-счетным органам регионов. Кстати, форма, когда внешний контроль за распоряжением финансовыми ресурсами муниципальных образований осуществляют контрольно-счетные органы субъектов Федерации, уже практикуется во многих регионах.
Возможен и смешанный подход, когда внешний контроль за распоряжением финансовыми ресурсами крупных муниципальных образований осуществляют муниципальные контрольно-счетные органы, а внешний финансовый контроль муниципальных образований, где такие органы отсутствуют, поручается контрольно-счетному органу региона или же другому муниципальному контрольно-счетному органу.
При смешанном подходе очень важно оптимально скоординировать деятельность всех действующих в регионе контрольно-счетных органов. В некоторых регионах уже накоплен опыт координации действий региональных и муниципальных органов власти в сфере внешнего государственного и муниципального контроля.
Например, во Владимирской области родилась инициатива создать "Общественный совет внешнего финансового контроля" - действующий на общественных началах совещательно-консультативный орган. Цель создания Совета - развитие, укрепление и совершенствование системы государственного и муниципального финансового контроля в регионе, повышение его эффективности, координация деятельности контрольных органов разного соподчинения. В Ульяновской области в апреле 2005 года была проведена научно-практическая конференция работников органов государственного и муниципального финансового контроля Ульяновской области, в ходе которой было принято решение создать ассоциацию с аналогичными функциями. Думаю, что на эти инициативы следует обратить пристальное внимание и нашей Ассоциации.
Внешний аудит исполнения местного бюджета можно также осуществлять, как это нередко делается в зарубежных странах, посредством привлечения негосударственных аудиторских фирм. Однако следует учитывать, что в России негосударственные аудиторы, как правило, не знакомы со спецификой внешнего аудита исполнения бюджета, поэтому необходимо продумать механизм лицензирования аудиторских фирм на проведение такой деятельности. Такая лицензия может выдаваться, например, контрольно-счетным органом региона.
Еще раз подчеркну: не важно в какой форме организован внешний контроль за распоряжением финансовыми ресурсами муниципальных образований, важно только, чтобы он был профессиональным и независимым от исполнительной власти.
Поэтому мы в настоящее время интенсивно ищем пути, как наиболее разумно организовать такой контроль. Попытаюсь сформулировать наши предложения по этому поводу.
Во-первых, нужны поправки и в закон № 131 и в Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающие обязательность проведения внешнего финансового контроля за распоряжением муниципальными финансовыми и материальными ресурсами.
Более того, требуется как можно скорее создать нормативно-правовую базу государственного и муниципального контроля, единую для всех уровней бюджетной системы. В частности принять федеральный закон "Об общих принципах организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях", а также "модельный" закон "О государственном финансовом контроле в субъектах Российской Федерации".
Во-вторых, необходимо внесение поправки в Бюджетный кодекс, наделяющей федеральную Счетную палату полномочиями по осуществлению контроля за формированием и исполнением бюджетов регионов, а контрольно-счетные органы регионов - полномочиями по осуществлению контроля за формированием и исполнением бюджетов муниципальных образований. Счетная палата Российской Федерации направила соответствующие предложения Президенту Российской Федерации и в Государственную Думу.
В третьих, считаю также необходимым включить в Бюджетный кодекс положения, на основании которых проекты местных бюджетов должны утверждаться с использованием метода бюджетирования по результатам.
В четвертых, необходимо четко определить сферы ведения, границы и порядок взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля.
В пятых, необходимо предусмотреть восстановление в Бюджетном кодексе исключенных статей 138 и 140.
В заключение хочу подчеркнуть, что успех реализации реформы местного самоуправления зависит и от консолидации усилий центра, региональных, местных властей, и от нас с Вами.
Свой доклад мне хотелось бы закончить фрагментом из последнего интервью Вашего земляка, великого писателя земли русской Виктора Петровича Астафьева: "Хочу, чтоб упорядочилась жизнь в России, чтоб упорядочил ее сам народ. Только этого и желаю. Разума и труда".
Пожалуй, лучше этих слов, которые воспринимаются как завещание, и не скажешь. Всем нам предстоит многотрудная работа по обустройству России. Вместе, уверен, мы достигнем намеченной цели.
Благодарю за внимание.
|
Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С.В.Степашина на VIII (внеочередной) конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (Красноярск, 8 июня 2005 года)
Новости
