|
Сложившаяся как в целом по России, так и в Красноярском крае система межбюджетных отношений не имеет четких и стабильных правил и процедур регулирования, ее многочисленные недостатки носят системный характер.
Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.
Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации.
Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности.
В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. Основой решения этой стратегической задачи послужило принятие Федерального Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Необходимо отметить, что у нас в крае сделаны определенные шаги по улучшению сложившейся ситуации. В конце прошлого года приняты законы края “О бюджетном процессе в Красноярском крае” и “О межбюджетных отношениях в Красноярском крае”. Принятие вышеуказанных нормативных актов позволило на первоначальном этапе регламентировать межбюджетные отношения с органами местного самоуправления и урегулировать механизм выравнивания бюджетной обеспеченности территорий края. Начиная с 2004 года, сроком на три года, введены единые для всех нормативы отчислений по регулирующим доходным источникам, утверждена методика распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований Красноярского края.
Продолжающаяся реализация программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, вступление в силу с 1 января 2006 года Федерального Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, потребуют дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений. В переходный период органам государственной власти необходимо будет принять соответствующие нормативно-правовые акты, обеспечивающие реализацию проводимой реформы.
Одним из принципов бюджетного регулирования должно стать стимулирование бюджетного самообеспечения муниципалитетов. В последние годы достаточно четко прослеживалась тенденция концентрации налоговых доходов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Значительный объем расходных полномочий не был обеспечен доходными источниками, вследствие чего происходила разбалансировка бюджетов из-за диспропорций в соотношении доходного потенциала и расходных полномочий. В этой связи необходимо четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней, а так же законодательное закрепление механизма финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, выполняемых муниципальными образованиями.
Счетной палатой Красноярского края проведены проверки в 13 муниципальных образованиях (города Сосновоборск, Заозерный, Бородино, Канск, Шарыпово, Березовский, Емельяновский, Енисейский, Каратузский, Мотыгинский, Ермаковский, Новоселовский и Саянский районы). По итогам контрольных мероприятий, за период с 2000 года по 1 квартал 2004 года, можно сделать выводы о наличии типичных нарушений, как при формировании, так и при исполнении местных бюджетов. Общая сумма средств краевого бюджета, использованных не по целевому назначению, составила – 23,9 млн. руб., неэффективно – 40,4 млн. руб., незаконно – 15 млн. руб. Неэффективное использование средств, поступивших из краевого бюджета, в большинстве, связанно с неоправданно долгим сроком, от одного до семи месяцев, нахождения их на счетах финансовых органов или бюджетополучателей.
Все нарушения при использовании бюджетных средств отражены в заключениях Счетной палаты Красноярского края и направлены органам государственной власти края и местного самоуправления.
Согласно требованиям Бюджетного кодекса РФ составлению проектов бюджетов предшествует работа по составлению прогнозов социально-экономического развития территорий и сводного финансового баланса. Как показывают проверки, в муниципальных образованиях указанные материалы носят формальный характер. Органы власти Саянского района не выполняют свои полномочия в части составления, рассмотрения прогнозов и отчетов о социально-экономическом развитии территорий. Данные утвержденного районного бюджета на 2004 год не согласуются с показателями, призванными характеризовать социально-экономическое положение территории, что позволяет сделать выводы о недостаточной обоснованности и достоверности доходных и расходных статей бюджетов.
Практика прошлых лет, когда бюджетное регулирование в крае сводилось к централизованному распределению средств, породила иждивенческие настроения и нежелание работать с собственной доходной базой, вести работу по увеличению собираемости налогов на своей территории. Следует отметить, что не отлаженная система взаимодействия между налоговыми и финансовыми органами приводит к тому, что на уровне муниципальных образований отсутствует достоверная информация о налогооблагаемой базе. Финансовые ресурсы местных бюджетов прогнозируются на основе данных о налоговых поступлениях, собранных территорией за базовый период. При таком подходе муниципальные образования не заинтересованы в повышении собираемости налогов, мобилизации и росте собственных доходов, сокращении дотационности бюджетов, проведении рациональной, “прозрачной” и ответственной бюджетной политики.
Необходимо отметить, что работники администраций муниципальных образований, ответственные за формирование и исполнение бюджета, не обладают достаточной теоретической подготовкой по применению действующего налогового и бюджетного законодательства.
При составлении местных бюджетов, зачастую, не соблюдаются требования Бюджетного кодекса РФ. В решениях о бюджете не утверждаются размеры дефицита местного бюджета и источники его финансирования; порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления, а также ограничения по субъектам использования; не устанавливаются общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; объем финансовой помощи сельским и поселковым бюджетам, являющимся самостоятельными муниципальными образованиями; верхние пределы муниципального долга. Не принимаются программы заимствований, отсутствует распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета.
Особо настораживает тот факт, что бюджетный процесс на уровне сельсоветов, по сути, находится в зачаточном состоянии. Решения о бюджетах, принимаемые на уровне сельсоветов (Саянский район), абсолютно не соответствуют требованиям бюджетного законодательства. Зафиксированные в текстах решений о бюджетах группировки доходов и расходов не соответствуют бюджетной классификации и не обеспечивают сопоставимость показателей с данными годовых и месячных отчетов об исполнении бюджетов. Ни функциональная, ни ведомственная, ни экономическая структуры расходов не утверждаются. Практически все показатели, обязательные к утверждению в решениях о бюджете в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, не утверждаются.
Во всех муниципальных образованиях, за исключением Енисейского района, городов Канска и Шарыпово, решения о бюджетах, вступали в силу после начала финансового года, что нарушает требования ст.187 Бюджетного кодекса РФ. В период временного управления бюджетом финансовыми органами администраций муниципальных образований финансирование расходов производилось с превышением предельных значений, установленных ст.190 Бюджетного кодекса РФ.
В условиях недофинансирования социально-значимых статей расходов (заработная плата, питание, медикаменты), наличия муниципальных долгов и кредиторской задолженности имеет место неэффективное, незаконное и нецелевое использование средств местных бюджетов. Общая сумма финансовых нарушений за 4 года составила 82,6 млн. руб.
Как показывают проверки Счетной палаты края, основная доля средств местных бюджетов (более 90%), использованных не по целевому назначению, обусловлена превышением объемов финансирования над утвержденными бюджетными назначениями как в целом по разделам функциональной классификации расходов, так и по получателям бюджетных средств в разрезе экономических статей. В большинстве случаев это стало возможным из-за отсутствия со стороны администраций муниципальных образований надлежащего контроля за исполнением местных бюджетов и своевременных, экономически обоснованных бюджетных корректировок. В ходе проверок устанавливаются значительные нарушения при составлении бюджетной росписи, своевременности доведения уведомлений об изменении ассигнований получателям бюджетных средств. В большинстве случаев, денежные средства перечисляются бюджетополучателям без указания кодов экономической классификации.
Как показали проверки, муниципальными образованиями допускается превышение лимита численности органов местного самоуправления, установленного постановлениями администрации края (Мотыгинский район – 19 ед., г.Канск – 12,5 ед., Новоселовский район – 11,5 ед., Ермаковский район – 4 ед., Саянский район – 3,5 ед., Каратузский район и г.Шарыпово – 1 ед.), что ведет к дополнительной нагрузке на бюджеты. В некоторых территориях расходы на содержание аппарата управления превышают собственную доходную базу.
Анализ расходов местных бюджетов на “правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства” показал, что фактическая численность работников милиции общественной безопасности превышает лимит, установленный Постановлением Совета администрации края.
Проверка Саянского района показала, что за счет средств местного бюджета содержатся структуры милиции общественной безопасности, выполняющие функции федерального значения (группы дознания, охранно-конвойные службы). Кроме того, содержатся подразделения милиции не входящие в структуру МОБ (криминальная милиция, паспортно-визовые службы, группы тылового обеспечения, руководство и обслуживающий персонал).
Практически всеми муниципальными образованиями нарушается ст.84 Бюджетного кодекса РФ. За счет местных бюджетов осуществляется финансирование расходов на содержание организаций и учреждений, находящихся в федеральной собственности – это суды, налоговые инспекции, ветеринарные службы, центры государственного санэпидемнадзора, военкоматы и т.д. Осуществляются расходы на отправку сотрудников ОВД в командировку в Чеченскую республику. Общая сумма расходов на финансирование федеральных структур в Енисейском районе составила 142,6 тыс. руб., Мотыгинском районе – 210 тыс. руб., Ермаковском районе – 14,2 тыс. руб., Новоселовском районе – 757,8 тыс. руб., г.Канске – 92,8 тыс. руб., Каратузском районе – 15 тыс. руб., г.Шарыпово – 41,5 тыс. руб., Саянском районе – 54,7 тыс. руб.
Средства резервных фондов, созданных в составе расходов местных бюджетов, в большинстве случаев используются не на финансирование непредвиденных расходов и других чрезвычайных ситуаций, а на дополнительное финансирование организаций и учреждений, состоящих на районном (городском) бюджете, проведение праздников, выплату единовременной материальной помощи, приобретение подарков юридическим и физическим лицам, поддержку общественных организаций, приобретение жилья священнослужителям, поддержку церковных приходов и православных гимназий, проектирование церквей, поддержку федеральных структур, воинских частей и т.д.
Администрации муниципальных образований предоставляют бюджетные кредиты юридическим лицам с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ. Проверка финансового состояния заемщиков не проводится, бюджетные кредиты предоставляются организациям при наличии просроченной задолженности по кредитам, ранее предоставленным из местных бюджетов. В Саянском районе вместо взыскания задолженности с организаций заемщиков, неоднократно принимались Решения районного Совета о переносе сроков возврата бюджетных кредитов.
Широкое распространение получила практика игнорирования конкурсного механизма закупки товаров (работ и услуг), что, в свою очередь, приводит к нецелевому, незаконному и неэффективному использованию бюджетных средств. В результате невыполнения договорных условий ООО “Компания “Урал-Евро-Маркет” сумма бюджетных средств, использованных с нарушениями, составила в Мотыгинском районе – 1500 тыс. руб., в г.Шарыпово – 1794,2 тыс. руб.
Проведенные проверки позволяют сделать вывод о том, что органы власти муниципальных образований не в состоянии обеспечить сбалансированность своих бюджетов, осуществляют политику выборочного или частичного финансирования, накапливая при этом кредиторскую задолженность.
Необходимо отметить, что в крае создана и работает межведомственная комиссия Совета администрации края по управлению кредиторской задолженностью. Комиссией проведена работа по инвентаризации кредиторской задолженности бюджетополучателей, зафиксирована сумма задолженности на 01.01.2003 года (более 5 млрд. руб.) и принято решение о ее реструктуризации на 5 лет. Отдельной строкой в краевом бюджете (2003-2004г.г.) выделяются средства на ее погашение.
В Каратузском и Саянском районах объем муниципального долга превышает предельные значения, установленные Бюджетным кодексом РФ, а в Енисейском и Мотыгинском районах, превышает их в 2 и 4 раза, соответственно. Особого внимания требует проблема наличия, практически у всех муниципальных образований, просроченной задолженности по бюджетным ссудам (кредитам), полученным из краевого бюджета.
Одной из причин имеющихся нарушений является то, что в крае, в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ, практически отсутствует казначейская система исполнения местных бюджетов. Сохраняется возможность для исполнительной власти не исполнять определенные решениями бюджетные назначения. Финансирование расходов осуществляется непропорционально, неравномерно, как по функциональной классификации расходов бюджетов, так и в разрезе получателей бюджетных средств, что позволяет сделать вывод о наличии предпочтений, субъективного подхода, иными словами, произвольного исполнения бюджетов.
Совет администрации края, учитывая положительный опыт других субъектов РФ и рекомендации Счетной палаты Российской Федерации, подготовил краевую целевую программу по совершенствованию бюджетного процесса на базе комплексной автоматизации операций на всех этапах бюджетного процесса при казначейской системе исполнения бюджетов, включая этапы составления, рассмотрения, исполнения краевого и местных бюджетов, с осуществлением предварительного текущего контроля исполнения краевого бюджета, формирования отчетности об исполнении консолидированного, краевого и местных бюджетов, а также обеспечения возможности управления финансовыми ресурсами краевого и местных бюджетов в режиме реального времени.
Перевод всех получателей бюджетных средств на территории Красноярского края на единую систему казначейского исполнения бюджета, а так же технологию регистрации договоров и контроля бюджетных обязательств позволит снизить нецелевое, неэффективное и незаконное использование бюджетных средств, неконтролируемый рост кредиторской задолженности. В рамках программы предполагается создать механизм финансирования за счет временно свободных средств, что позволит отказаться от банковских кредитов на покрытие кассовых разрывов и, соответственно, расходов на оплату процентов по кредитам.
В заключении хотелось бы отметить, что для создания эффективной системы межбюджетных отношений необходимо объединение усилий на всех уровнях власти федеральном, региональном и местном.
Происходящая в стране перестройка системы управления и межбюджетных отношений потребует совершенствования форм и методов проведения финансового контроля.
Нам всем необходимо в большей степени сосредоточиться на оценке экономических и социальных последствий бюджетных расходов и предлагаемых механизмов реализации бюджетного процесса.
Председатель
Счетной палаты края
И.А.Ланчинcкий
источний статьи http://www.chamber.krsn.ru/
|
Аналитическая записка о недостатках в организации бюджетного процесса, допускаемых органами власти муниципальных образований (по материалам контрольных мероприятий Счетной палаты Красноярского края)
Новости
