|
В представленном на XIV сессии Государственного Совета Удмуртской Республики отчете Государственного контрольного комитета УР за 2004 год помимо подробного анализа результатов его деятельности, состояния целевого и эффективного использования бюджетных средств, отмечены положительные тенденции в организации контрольной работы, а также отдельные вопросы нормативно-правового и методологического характера. Комплексное рассмотрение указанных аспектов государственного финансового контроля позволяет глубже проанализировать имеющиеся проблемы и определить возможные пути их решения на региональном уровне.
В соответствии с Программой контрольно-проверочных и экспертно-аналитических мероприятий на 2004 год деятельность комитета, как и в предыдущем году, была ориентирована на комплексные проверки по всей цепочке прохождения бюджетных средств, в т.ч. так называемые «сквозные» проверки исполнения республиканских целевых программ. Не изменилась и основная направленность таких проверок – целевое и эффективное использование бюджетных средств в отраслях экономики и социальной сфере, но при этом основной акцент делался на экономность и результативность бюджетных вложений.
С участием территориальных подразделений комитета проведено 17 комплексных и целевых контрольных мероприятий, в рамках которых проверена деятельность 7 министерств и выполнение 7 республиканских целевых программ.
Возросли объемы контрольной работы, проверки стали носить более масштабный характер, улучшилось их качество, в результате стало более ощутимым ее влияние на состояние целевого и эффективного использования средств бюджета.
По сравнению с 2003 годом увеличилось количество проверок на 9% (219), проверенных объектов на 23%(447), больше выявлено финансовых нарушений на 31%(214), сумма выявленных финансовых нарушений составила 135 млн.руб. В структуре финансовых нарушений установленная сумма неэффективного использования бюджетных средств увеличилась на 24% (31,2 млн.руб.), что свидетельствует об имеющихся недостатках в обеспечении эффективного управления финансовыми ресурсами УР.
Вместе с тем, анализ состояния целевого использования бюджетных средств позволяет сделать вывод о положительных тенденциях в исполнении бюджетного законодательства и соблюдении финансовой дисциплины бюджетополучателями, а также об улучшении контрольной работы со стороны Минфина УР и иных органов финансового контроля.
Следует также учесть, что бюджетный процесс становится все более регламентированным. Совершенствуется бюджетное законодательство РФ, приняты Закон УР «О бюджетном процессе в Удмуртской Республике», многие муниципальные нормативные акты в этой сфере.
Сегодня приоритетными становятся вопросы эффективности, рациональности, экономичности бюджетных вложений. В этих целях в практику работы комитета внедряется новый прогрессивный вид финансового контроля – аудит эффективности. Однако отсутствие стандарта (методики) проведения таких контрольных мероприятий и оценки эффективности использования средств и собственности сдерживают его более активное применение.
Изменился методологический подход к критериям оценки финансовых нарушений. В соответствии с утвержденным классификатором бюджетных и иных финансовых нарушений, выявляемых ГКК УР, к ним относятся нарушения правил и инструкций бюджетного и бухгалтерского учета не по форме, а по содержанию, т.е. сопряженные с нанесением прямого ущерба или упущенной выгодой в виде недополученных доходов бюджетов.
Особое внимание обращалось на повышение действенности контрольной работы, с тем, чтобы каждая проверка была доведена до логического завершения, а главное - устранены выявленные нарушения. Судя по реагированию руководителей проверенных организаций, можно сказать, что в значительной мере это удалось.
По сравнению с предыдущим годом почти удвоилось число полученных от министерств, ведомств, администраций городов и районов ответов о принятых мерах - 178, в т.ч. почти в 4 раза больше привлечено должностных лиц к различным видам ответственности – 32. На 13% улучшилось возмещение денежных средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды – 3,7 млн.руб., что составляет 89% от установленной суммы нецелевого и незаконного использования бюджетных средств.
Во многом это стало возможным благодаря улучшению взаимодействия контрольных и правоохранительных органов и совершенствования методологической базы в этих вопросах. Данная тема была обсуждена на состоявшейся в июне научно-практической конференции с участием заинтересованных контрольных и правоохранительных органов УР, а также представителей вузов.
Нельзя не отметить положительное влияние на состояние законности и эффективности использования бюджетных средств практики государственного управления финансами посредством реализации республиканских целевых программ. Она позволяет не только поддерживать и развивать ряд приоритетных направлений социально-экономического развития республики, но и является началом переориентации деятельности главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Например, программа «Газификация Удмуртской Республики до 2004 года» профинансирована из всех источников (федеральный, республиканский и местные бюджеты) в полном объеме. В результате цели по введению в эксплуатацию распределительных газопроводов, газификации природным газом квартир достигнуты. Удалось увеличить объем инвестиций предприятий и организаций в газификацию республики. Экономический эффект от программных мероприятий только по 10 проверенным районам составил более 5,7 млн.руб.
Вместе с тем, анализ материалов проверок показывает, что заказчики республиканских целевых программ (в основном министерства) часто не обеспечивают выполнение своих контрольных функций за движением бюджетных средств и достижением социально значимых заданных результатов их использования.
Финансирование республиканских целевых программ составляет в среднем 45% от потребности. Нередко отсутствуют либо неправильно определяются на стадии разработки программ критерии для достижения заданных целей. В итоге конечные результаты не достигаются даже в тех случаях, когда все выделенные средства использованы по целевому назначению.
Так, по 4 проверкам целевого и эффективного использования средств бюджета УР, выделенных Минсельхозпроду УР на поддержку сельских товаропроизводителей, в т.ч. в рамках реализации республиканских целевых программ, выявлена одна и та же схема расчетов с организациями АПК, в результате которой финансовые средства дошли до потребителей не в полном объеме, либо необоснованно увеличились затраты товаропроизводителей.
Несмотря на значительное увеличение за последнее время объемов бюджетного финансирования социальных программ, реальные цели, такие как снижение количества заболеваний, смертности, не достигаются.
Например, на выполнение социальной программы УР «Сахарный диабет на 2001-2004 годы» за период ее реализации объем выделенных средств увеличился в 2,4 раза, а на одного больного - в 2 раза. Вместе с тем, конечный результат программных мероприятий оставляет желать лучшего.
Актуальность тем проверок, комплексный подход к их проведению и выработка конкретных предложений по эффективному использованию бюджетных средств позволяют использовать результаты контрольных мероприятий в качестве основы для принятия управленческих решений органами государственной власти УР.
Больше внимания к материалам проверок стало со стороны Госсовета, Правительства, руководителей министерств и других государственных органов УР. При обсуждении наиболее важных вопросов в работе коллегии комитета участвовали руководители Госсовета УР, председатели постоянных комиссий, отдельные депутаты по их инициативе.
На заседаниях Президиума и постоянных комиссий Госсовета УР рассмотрены результаты комплексных и целевых проверок по актуальным и значимым темам, в частности, касающимся социальной сферы, малого предпринимательства, сельского хозяйства, использования бюджетных кредитов, финансовой поддержки общественных организаций. Принят ряд конкретных постановлений и решений, которые затем были реализованы.
Много сделано для наведения порядка с госимуществом. Изложенные в акте проверки Минимущества УР рекомендации учтены при подготовке нормативных документов по вопросу использования республиканской собственности.
Государственным Советом УР принято 5 законов, которыми внесены изменения в действующее законодательство, а Правительством УР издано 18 постановлений и распоряжений по регулированию отдельных вопросов использования госсобственности.
Главными распорядителями более активно стала применяться такая эффективная мера, как восстановление использованных не по целевому назначению денежных средств в бюджет.
По материалам проверок, направленным комитетом в правоохранительные органы, отдельные должностные лица были привлечены к уголовной или административной ответственности.
В то же время, в связи с пробелом в законодательстве УР не применяются установленные статьями 15.14-15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях меры ответственности за нецелевое использование бюджетных средств УР и местных бюджетов и нарушение сроков их возврата или перечисления за пользование ими, поскольку законодательно не определены субъекты, уполномоченные составлять протоколы и рассматривать дела о таких правонарушениях.
Специфика правового положения ГКК УР в том, что он является органом государственного контроля при Госсовете УР, то есть органом парламентского контроля. Поэтому все контрольные мероприятия комитета так или иначе связаны с проверками соблюдения Конституции УР и законов УР. В частности, в 2004 году проводились тематические и контрольные проверки исполнения Законов УР «О муниципальной службе в Удмуртской Республике», «О статусе столицы Удмуртской Республики», «Об обращениях граждан» и др. Такой контроль, безусловно, приносит результат, поскольку принимаются меры по устранению нарушений не только бюджетного, а трудового и других видов законодательства.
Например, материалы проверки исполнения органами местного самоуправления Закона УР «О муниципальной службе в Удмуртской Республике» рассмотрены представительными органами местного самоуправления 11 муниципальных образований. Принято вновь или внесены изменения в 35 нормативных документов, регламентирующих вопросы муниципальной службы.
По материалам проверок для соблюдения установленных нормативов численности работающих в бюджетных учреждениях и организациях проведено сокращение 65,5 ставок штатной численности с годовым фондом оплаты труда более 10,8 млн.руб.
Отдельные нарушения нормативных правовых актов выявлены при проверках в ряде муниципальных унитарных предприятий ЖКХ, спецучреждений социальной защиты, учреждений, подведомственных Минобразования УР, и т.д.
Вместе с тем, роль и место органов парламентского контроля в современных условиях требует оптимизации их деятельности в плане сосредоточения основных задач и функций на финансовом контроле, экспертно-аналитической деятельности и аудите эффективности использования государственных средств и государственной собственности.
В Законе УР «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» эти приоритетные задачи внешнего финансового контроля не прописаны, а внесенный на рассмотрение Госсовета УР проект закона УР «О Контрольно-счетной палате Удмуртской Республики» пока не принят.
Суть дела не в названии контрольного органа, а в уточнении приоритетов контрольной функции Госсовета УР, что на наш взгляд должно найти четкое закрепление в законе. Более того, на практике такая работа уже осуществляется в соответствии с поручениями Председателя Госсовета УР.
Принятый в 2004 году Закон УР «О бюджетном процессе в Удмуртской Республике» позволил более четко регламентировать и согласовывать действия законодательных и исполнительных органов государственной власти в вопросах подготовки, рассмотрения и принятия законов о бюджете УР и внесения изменений и дополнений в эти законы, а также обозначил роль ГКК УР в бюджетном процессе.
В 2004 году ГКК УР проведено 36 экспертно-аналитических мероприятий, из них 22 – по закону и законопроекту о бюджете УР, что позволило обеспечить финансовый контроль на всех этапах бюджетного процесса в республике.
На стадии предварительного контроля по поручению Госсовета УР подготовлено и представлено в установленные сроки заключение ГКК УР на проект закона УР «О бюджете Удмуртской Республики на 2005 год». В нем нашли отражение вопросы о резервах пополнения доходной части бюджета, другие замечания и предложения, которые, в основном, учтены при рассмотрении проекта бюджета согласительной комиссией и депутатами Госсовета УР.
В частности, доходная часть бюджета увеличена на 525 млн.руб., сокращены расходы на обслуживание внутреннего государственного долга республики на 300 млн.руб. и увеличена на 185 млн.руб. расходная часть целевого бюджетного территориального дорожного фонда УР. Кроме того, внесены изменения в текстовые статьи законопроекта.
Подготовлены и направлены в установленные сроки в Госсовет УР заключения на проекты законов УР «О внесении изменений и дополнений в Закон УР «О бюджете УР на 2004 год», «О бюджете Удмуртского территориального фонда обязательного медицинского страхования на 2005 год».
Анализ заключений комитета на проекты законов о бюджете УР, а также об изменении и дополнении бюджета УР за последние 4 года показал положительную тенденцию в осуществлении бюджетного процесса в республике.
В рамках текущего контроля проанализировано исполнение бюджета УР за 3, 6 и 9 месяцев 2004 года. В аналитических записках, направленных в Госсовет УР, отмечались отклонения в доходной и расходной частях республиканского бюджета, состояние дефицита и внутреннего государственного долга, непропорциональность финансирования по функциональной и ведомственной классификации бюджета.
Ежеквартально проводился анализ постановлений и распоряжений Правительства УР на предмет соответствия бюджетному законодательству о выделении средств из бюджета УР. Итоги такого анализа в сентябре рассмотрены на заседании Постоянной комиссии Госсовета УР по бюджету, налогам и финансам. Правительству УР рекомендовано исключить из практики работы осуществление новых видов расходов без внесения соответствующих изменений в закон о бюджете и ужесточить контроль за выдачей кредитов хозяйствующим субъектам.
В целях последующего контроля проведена внешняя проверка и подготовлено заключение ГКК УР на проект закона УР «Об исполнении бюджета Удмуртской Республики на 2003 год». С выводами комитета по отчету об исполнении бюджета ознакомлены депутаты на сессии Госсовета УР.
В настоящее время одним из актуальных вопросов в области внешнего финансового контроля является его организация на уровне муниципальных образований.
В 2004 году комитетом осуществлено 147 проверок в муниципальных образованиях УР, в т.ч. в 6 - совместно с контрольно-ревизионной службой Минфина УР, в 4 – проведены внешние проверки и подготовлены заключения по отчетам об исполнении местных бюджетов. По результатам выявлено 176 нарушений при использовании средств местных бюджетов и бюджета УР на общую сумму более 50 млн.руб.
Анализ результатов контрольной работы в этом направлении позволяет определить недостатки, характерные для многих муниципальных образований.
В процессе формирования и утверждения местных бюджетов почти во всех проверенных муниципальных образованиях занижены объемы собственных доходов, в т.ч. от использования имущества. Не всегда учитываются доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями.
При дотационных бюджетах некоторые главы администраций принимают необоснованные решения об освобождении или снижении размеров местных сборов, арендной платы и т.п. отдельных категорий плательщиков.
Исполнительные органы местного самоуправления не обеспечивают все предусмотренные законодательством меры по своевременному взысканию задолженности и иных неналоговых платежей в местный бюджет. В частности, в ряде муниципальных образований выявлено недопоступление административных штрафов и средств от возмещения потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земель.
При принятии решений об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности из фонда финансовой поддержки в течение года объемы такой помощи корректируются без учета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, ввиду отсутствия законодательства в этой части.
В итоге, органы местного самоуправления не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных доходов бюджетов. Несовершенство межбюджетных отношений порождает иждивенчество, надежду на поддержку бюджета УР.
Бюджетные ссуды, кредиты и другие виды финансовой помощи муниципальным образованиям «висят» годами, пролонгируются, а исполнительные органы местного самоуправления по их погашению работают недостаточно.
Указанные и другие недостатки в сфере бюджетных правоотношений в муниципальных образованиях требуют более эффективного анализа и контроля, дополнительных мер правового и организационного характера.
Одной из причин слабости развития муниципального финансового контроля является то, что действующим законодательством не предусмотрены механизмы внедрения системы финансового контроля в муниципальных образованиях.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительным органам местного самоуправления предоставлено право создания как собственных органов финансового контроля, так и привлечения для этих целей аудиторов.
Однако представительным органам местного самоуправления в условиях дефицитности муниципальных бюджетов крайне сложно изыскать дополнительные финансовые средства на эти цели. В настоящее время из 30 муниципальных образований УР орган муниципального финансового контроля создан лишь в г. Ижевске (Контрольная палата при Городской Думе).
В этой связи сложившаяся в республике положительная практика осуществления контроля за исполнением местных бюджетов на основании соглашений ГКК УР с органами местного самоуправления может быть продолжена и после вступления в силу указанного закона.
С учетом увеличения объема выполняемых функций потребуется укрепление территориальных подразделений комитета, возможно, за счет частичного финансирования из местных бюджетов, что значительно эффективнее и экономнее по сравнению с созданием собственных муниципальных контрольных органов или привлечением аудиторских организаций.
Осуществление муниципального финансового контроля осложнено также отсутствием общих принципов методологии контроля за муниципальными бюджетами как на уровне РФ, так и ее субъектов. Поэтому ГКК УР продолжает целенаправленную подготовку методических материалов по всему перечню экспертно-аналитических и контрольных мероприятий на этом уровне бюджетов.
Совершенствованию контрольной деятельности в бюджетной сфере УР будет способствовать:
- принятие Закона УР «О Контрольно-счетной палате Удмуртской Республики» или внесение изменений и дополнений в Закон УР «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики», предусматривающих соответствующие полномочия и сосредоточение основных задач и функций контрольного органа на финансовом контроле, экспертно-аналитической деятельности и аудите эффективности использования государственных средств и государственной собственности;
- внесение дополнений в Закон УР «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» в части определения субъектов, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14-15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
- разработка и внедрение в деятельность ГКК УР и других контрольных финансовых органов УР республиканского стандарта (методики) аудита эффективности использования государственных средств и государственной собственности;
- разработка классификатора бюджетных и иных финансовых нарушений, выявляемых контрольными финансовыми органами УР, а также единой формы отчетности для ее обобщения и анализа по итогам года;
- оптимизация муниципального финансового контроля путем укрепления территориальных подразделений ГКК УР и возложения на них на основе соответствующих соглашений с органами местного самоуправления дополнительных полномочий по проведению внешнего аудита местных бюджетов и финансового контроля за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов и муниципальной собственности.
Начальник организационно-правового
управления ГКК УР В.Н. Аникин
|
Организация государственного финансового контроля в Удмуртской Республике, проблемы его нормативно-правового регулирования и возможные пути их решения
Новости
