|
Уважаемые коллеги, дорогие друзья!
Рад очередной встрече с вами! Как и три года назад, гостеприимный Краснодарский край распахнул свои двери и пригласил нас, финансовых контролеров, для весьма серьезного и откровенного разговора.
Уместно, думаю, вспомнить, что именно здесь, на кубанской земле, ровно три года назад решалось, какой быть нашей Ассоциации. Жизнь подтвердила правильность сделанного тогда выбора – в пользу единения и делового сотрудничества, без начальников и подчиненных, без громоздких аппаратных структур. Созданная по нашей воле Ассоциация контрольно-счетных органов России, ныне представляет собой авторитетную организацию, объединяющую руководителей контрольно-счетных органов трех уровней единой бюджетной системы Российской Федерации. Сегодня мы можем говорить о том, что на территории России практически нет зон, свободных от финансового контроля. А ведь вспомним, три года назад в Южном федеральном округе и половина регионов не имела самостоятельных органов внешнего государственного финансового контроля.
И не только в этом заслуга Ассоциации. Делиться опытом, методическими разработками – это наша утвердившаяся традиция. Вот и сегодня мы собрались – практически со всей России, – чтобы обсудить актуальные вопросы формирования бюджетов с участием контрольно-счетных органов. В чем исключительная актуальность этой темы?
Ведь еще совсем недавно в нашей стране бюджетом интересовалась небольшая группа людей – ученые, некоторые чиновники, часть депутатов. Вы помните и то, как бюджет огромнейшей державы утверждался Верховным Советом СССР единогласно и в течение пяти минут. Первый всплеск интереса к бюджетным вопросам произошел после бурного развития рыночных отношений. Многие поняли, что их благополучие и благополучие возглавляемых ими организаций – регионов, городов, фирм, бюджетных учреждений – зависит порой от одной строчки в бюджете. Сейчас уже трудно найти депутата, которого не интересовал бы бюджетный процесс. Избиратели не позволят.
В настоящее время мы стоим перед новой волной интереса к бюджетным вопросам, что связано с развитием в обществе демократических процедур и возникновением чрезвычайных ситуаций, требующих привлечения дополнительных финансовых ресурсов для их разрешения, к которым можно отнести не только стихийные бедствия. Все больше рядовых граждан в нашей стране начинают интересоваться бюджетом. Причины интереса разные, но их можно объединить в две группы:
- желание разобраться, “куда идут мои налоги”;
- материальный интерес – бюджет является источником средств по благоустройству “моего” двора, по строительству “моей” новой школы или поликлиники и т.п.
Все это отрадно, ибо свидетельствует о том, что за 10 лет жизни по новой Конституции мы кое-чему научились – по крайней мере, считать деньги не в чужом, а в собственном кармане. Развитие местного самоуправления и появление местных бюджетов ускорило этот процесс. Дополнительный толчок дал августовский кризис 1998 года, поразивший государственные финансы и затронувший каждого из нас. И сегодня не будет большим преувеличением сказать, что к формированию бюджетов 2004 года всех трех уровней бюджетной системы проявляет интерес все российское общество.
Вы хорошо знаете, что согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации органы внешнего государственного финансового контроля должны решать две важнейшие для государства и общества задачи: осуществлять контроль за исполнением соответствующих бюджетов и проводить экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.
Сейчас для всех контрольно-счетных органов наступила “горячая пора” – экспертиза проектов бюджетов на 2004 год. Старт этой работе дало рассмотрение проекта федерального бюджета.
- сентября Коллегия Счетной палаты Российской Федерации утвердила Заключение на проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2004 год”. 15 сентября проект бюджета и Заключение Счетной палаты рассматривались на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. 19 сентября на пленарном заседании Государственной Думы позиция Счетной палаты в отношении всей бюджетной конструкции на 2004 год была доведена до сведения депутатов.
Мы специально запланировали нашу весьма представительную конференцию с таким расчетом, чтобы сразу, “по горячим следам” вооружить своих коллег необходимой информацией и дать методику подготовки заключения Счетной палаты на проект федерального бюджета. Думаю, что вы все в этом весьма заинтересованы.
В ходе работы над проектом бюджета Счетная палата Российской Федерации имела возможность заблаговременно, с апреля текущего года, ознакомиться и провести анализ почти всех проектировок бюджета. И мы можем с полным основанием утверждать, что представленный законопроект с профессиональной точки зрения более глубоко проработан, чем в предыдущие годы.
Прежде всего, мы с удовлетворением отметили, что в проекте бюджета учтены предложения, сформулированные в соответствующих заключениях, предписаниях, представлениях и информационных письмах Счетной палаты. Наши предложения были направлены на повышение качества бюджетного планирования, увеличение неналоговых доходов, в том числе за счет поступлений от повышения эффективности управления государственными активами, включение в доходную часть федерального бюджета части доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В законопроекте также нашел отражение ряд предложений Счетной палаты по оптимизации бюджетных расходов, в том числе в части совершенствования структуры расходов на техническое оснащение Вооруженных сил и другие.
Значит, не зря мы трудились! Здесь следует отметить и ставшее уже регулярным сотрудничество Счетной палаты с Минфином России при подготовке проекта бюджета. Работа эта плодотворная, поскольку эксперты палаты не только анализируют готовый документ, но и дают свои предложения еще при его разработке.
При анализе проекта федерального бюджета первоочередное внимание мы уделяли объему планируемых расходов и доходов, профициту бюджета, тому, как предполагается распределять бюджетные средства. Вполне очевидно, что в конечном итоге все названные показатели являются производными от исходных макроэкономических. Однако эта, казалось бы, очевидная истина порой уходит на второй план.
Экономическая ситуация, сложившаяся в стране, предопределяет значительно большее значение исходных макроэкономических показателей при составлении проекта бюджета. Объясняется это следующими причинами:
- во-первых, в условиях стабильного экономического развития достоверность прогнозных макроэкономических показателей повышается. Следовательно, если они реалистичны, то и бюджет, выстраиваемый на их основе, тоже может быть реалистичным;
- во-вторых, в условиях, когда Главой государства поставлена задача ускорения экономического роста, соответствующая целевая заданность макроэкономических показателей является важнейшим инструментом ее реализации.
Придавая этому вопросу особую значимость, мы у себя в Счетной палате создали недавно Департамент макроэкономического анализа.
Анализ соответствия проектируемых и ожидаемых оценок основных показателей социально-экономического развития на 2003 год показывает, что точность прогнозирования даже на краткосрочный период остается пока недостаточной. Практически по всем показателям наблюдается отклонение прогнозируемых оценок от ожидаемых. Исключение составляет прогноз индекса потребительских цен на 2003 год. Схожую картину мы наблюдаем на протяжении ряда лет. И мы неоднократно говорили об этом Правительству.
Очень важным для нас было проанализировать, как в проекте федерального бюджета нашли отражение те важнейшие для страны задачи, которые были поставлены в Послании Президента Федеральному Собранию и его Послании “О бюджетной политике на 2004 год”.
В своем заключении на проект федерального бюджета на 2004 год Счетная палата отметила, что прогноз социально-экономического развития России на 2004 год, взятый за основу при расчете проекта федерального бюджета, по-прежнему носит инерционный характер и не в полной мере отвечает задачам, поставленным в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию; а именно не обеспечивает решение стратегически важной задачи удвоения объемов ВВП и преодоления бедности к 2010 году.
Мы обоснованно указали на то, что, несмотря на сложившуюся в этом году тенденцию интенсивного экономического подъема, в проекте бюджета предусматривается значительное замедление темпов роста экономики, что отражается в динамике основных макроэкономических показателей. Так, по нашим оценкам, темпы роста ВВП в базовом 2003 году будут выше заложенных в расчетах к бюджету показателей, что с учетом других приведенных в нашем заключении уточнений может увеличить прогнозный объем ВВП в 2004 году.
В 2004 году предусмотрено снижение темпов роста ВВП со 105,9 процента (по оценке на 2003 год) до 105,2 процента, темпов роста промышленной продукции – со 105,9 процента до 104,7 процента, роста инвестиций – со 109,3 процента до 108 процента; экспорт стабилизируется на уровне 125 млрд. долларов. И при этом прогнозируется рост импорта.
Не позволяют решить задачу удвоения объема ВВП к 2010 году и предусматриваемые в прогнозе социально-экономического развития и Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, темпы роста ВВП в 2003-2005 годах на уровне 105-106 процентов. В соответствии с указанными параметрами для достижения к 2010 году увеличения ВВП в два раза темпы роста экономики начиная с 2007 года должны составлять не менее 110 процентов в среднем за год.
Не отвечает требованиям Послания Президента Российской Федерации предусмотренный в прогнозе социально-экономического развития на 2004-2006 годы опережающий инфляцию рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий в части тарифов на услуги электроэнергетики и цен на газ, что может в значительной мере нейтрализовать усилия по снижению налоговой нагрузки в 2004 году, затормозить рост инвестиций, а также обусловить резкое удорожание стоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства. При этом единовременное повышение указанных тарифов с 1 января 2004 года, следует ожидать, будет стимулировать инфляционные процессы в экономике. Эти процессы ощутят на себе, прежде всего регионы.
В этой связи Счетная палата в своем Заключении изложила свою позицию и считает, что сроки изменения предельных уровней цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий должны вводиться поэтапно в течение 2004 года и с учетом текущего роста инфляции.
По нашему мнению, предусматриваемое в прогнозе социально-экономического развития на 2004 год и до 2006 года дальнейшее инерционное развитие экономики на основе сложившейся модели экономического роста обуславливает недостаточную устойчивость динамики экономического развития страны. Достижение прогнозируемых на 2004 год темпов роста ВВП и целевых параметров инфляции в значительной мере будет зависеть от конъюнктуры мировых цен на товары традиционного российского экспорта и эффективности реализации мер экономической политики, направленных на поддержание динамики роста экономики.
Учитывая, что сырье является одним из конкурентных преимуществ России, следует иметь в виду, что в условиях экспортно-сырьевой специализации российской экономики при стабилизации спроса на мировых рынках ключевым фактором ускорения экономического роста является расширение внутреннего спроса. Однако по мере укрепления рубля и повышения уровня доходов населения, в силу слабой конкурентоспособности по качеству, продукция отечественных товаропроизводителей вытесняется с внутреннего рынка за счет ускоренного роста конкурирующего импорта.
В этих условиях задача повышения конкурентоспособности российской экономики означает для России не только борьбу за место на мировых рынках, но в большей степени – необходимость усиления позиций отечественной продукции на внутреннем рынке за счет повышения ее качества, эффективности производства и роста импортозамещения. Проигрыш в данной конкурентной борьбе означает потерю для страны потенциала устойчивого развития, что не позволит обеспечить переход к качественно новому этапу развития экономики на основе ускорения динамики ее роста.
Поэтому закономерным является вывод Счетной палаты о том, что необходима активная государственная экономическая политика по наращиванию конкурентоспособности в конкретных отраслях, определяемых с учетом имеющегося потенциала как для внутреннего, так и для внешнего рынков, а также этапов включения России в систему международного разделения труда.
Мы не раз обращали внимание на то, что решение проблемы повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует принципиально новых программно-целевых подходов, обеспечивающих реализацию стратегических целей и задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации. На этой основе должно быть существенно улучшено качество всей системы прогнозирования социально-экономического развития как на федеральном, так и региональном уровнях.
Инерционность прогнозирования и отсутствие программно-целевых подходов являются также следствием несовершенства действующей законодательной базы, в которой не определено понятие прогноза и не предусмотрено использование целевого подхода в прогнозировании.
Проект федерального бюджета на 2004 год рассчитан исходя из оптимистического варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2004 году, в соответствии с которым объем ВВП должен составить 15, 3 трлн. рублей, темпы его роста – 105,2 процента к уровню 2003 года, целевой уровень инфляции -108-110 процентов, среднегодовой курс рубля к доллару – 31,3 рубля за доллар США.
Главной принципиальной особенностью проекта федерального бюджета на 2004 год является образование Стабилизационного фонда с целью снижения зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры в последующие годы. Стабилизационный фонд предполагается формировать за счет дополнительных налоговых поступлений, полученных в случае превышения цены на нефть над установленной базовой ценой (20 долларов за баррель), при которой достигается сбалансированность (бездефицитность) федерального бюджета. В стабилизационный фонд также должны быть направлены остатки средств финансового резерва на 1 января 2004 года. Использование Стабилизационного фонда предусматривается исключительно в целях финансирования дефицита федерального бюджета при снижении фактической цены на нефть ниже базовой.
По мнению Счетной палаты, предложенная концепция образования и использования Стабилизационного фонда требует дополнительной проработки.
Ограничение расходов федерального бюджета при прогнозируемом росте ВВП и сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры обуславливает дальнейший рост профицита федерального бюджета (до 299,1 млрд. рублей в 2006 году) и накопление без ограничений объема Стабилизационного фонда, который выводится из экономики и используется в качестве инструмента стерилизации денежной массы.
Предусмотренное изъятие на постоянной основе из процессов воспроизводства всех дополнительных доходов федерального бюджета, обусловленных реализацией конкурентных преимуществ российской экономики в связи с высокими мировыми ценами на нефть, может привести к сокращению финансовой основы воспроизводства экономического роста и поставить развитие экономики в еще большую зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры. Такое положение вряд ли позволит решить задачи по повышению темпов роста экономики и качества жизни населения, поставленные Президентом Российской Федерации.
Мы считаем, что, следует более взвешенно подойти к темпам накопления Стабилизационного фонда за счет изъятия бюджетных ресурсов из экономики.
В связи с этим Счетная палата полагает, что при достижении достаточного уровня средств Стабилизационного фонда и сохранении благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры необходимо предусмотреть в Бюджетном кодексе положения, определяющие пределы накопления Стабилизационного фонда, а также механизм и направления его использования при превышении данного предела.
По мнению Счетной палаты, в законопроекте по-прежнему остаются нереализованными скрытые резервы увеличения доходной базы бюджета.
Потенциальными резервами увеличения доходов бюджета, на наш взгляд, также являются меры по совершенствованию налогового администрирования, в том числе за счет усиления контроля за налогоплательщиками, включаемыми в создаваемый единый государственный реестр. Требует совершенствования и таможенное администрирование в части взыскания задолженности по таможенным платежам. Необходимо усилить контроль за поступлением доходов от сдачи в аренду государственной собственности и разработать с этой целью полный реестр государственной недвижимости, активизировать работу по погашению долговых обязательств иностранных государств, бюджетных кредитов и ссуд. Как видите, резервы есть, и немалые.
Необходимо привести в соответствие с принятыми в большинстве стран мира стандартами систему налогообложения в сфере недропользования. Фискальная политика в отношении добывающих отраслей должна строиться на принципах изъятия природной ренты, объективно оценивающих ресурсы месторождений и затраты на их освоение.
В то же время в бюджете запланирован ряд доходов, которые пока не закреплены законодательно. К таковым, например, можно отнести получение дополнительно 30 млрд. рублей по НДС вследствие введения спецсчетов.
Как и в прошлые годы, система управления государственными активами имеет резервы пополнения государственной казны. По нашим расчетам, только увеличение поступлений дивидендов и от сдачи в аренду помещений бюджетными организациями, а также чистой прибыли ФГУП могли бы принести в федеральный бюджет не менее 3,5 млрд. рублей.
Одновременно хотелось бы отметить, что в проекте бюджета не удалось в полной мере реализовать положение Бюджетного послания Президента Российской Федерации о необходимости внедрения принципа оплаты бюджетных услуг в соответствии с получаемыми обществом результатами. Полигоном для отработки методов бюджетирования, ориентированного на результат, могла бы стать программная часть бюджета. Однако осуществляемые на данном направлении мероприятия пока не могут претендовать на глубоко продуманную и целостную систему.
В связи с этим, мы в который раз и весьма озабоченно ставим вопрос о необходимости ускорить выработку критериев оценки качества и эффективности работы бюджетных организаций. Их финансирование должно зависеть от выполнения устанавливаемых заданий по предоставлению государственных услуг и достижения общественно необходимых результатов. Счетная палата, Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации готовы оказать посильную помощь в решении этой по-государственному важной задачи.
Хочу подчеркнуть, и Счетная палата отметила это в своем Заключении, что в целом существующие подходы к формированию расходов проекта федерального бюджета в 2004 году недостаточно нацелены на долгосрочную стратегию бюджетного планирования. Продолжена практика формирования показателей федерального бюджета преимущественно на основе уточненных показателей финансирования предшествующего года, без достаточного учета реальных потребностей, объемов и специфики государственных услуг. Формирование непроцентных расходов проекта федерального бюджета на 2004 год не основано на законодательно установленных нормативах финансовых затрат, а также на плане предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств. Это не обеспечивает заинтересованности бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг и разумной экономии средств.
Необходимо законодательно упорядочить правоотношения государства и бюджетных учреждений, предусматривающие четкое юридическое разграничение учреждений на бюджетные учреждения, в отношении которых государство несет полную субсидиарную ответственность и предусматривает утвержденные для них лимиты бюджетных обязательств, а также остальных бюджетополучателей. Следует перейти на контрактные формы бюджетного финансирования и обеспечить выделение государственных ассигнований на решение конкретных задач и выполнение функций, возложенных на соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета.
По мнению Счетной палаты, Правительству необходимо провести инвентаризацию существующих норм и нормативов, используемых для формирования расходов федерального бюджета, и создать действенную систему управления государственными расходами, основой которой должен стать мониторинг социально-экономической результативности бюджетных расходов.
Создание прозрачного механизма бюджетного планирования, основанного на нормах и нормативах финансовых затрат, конкретных формах бюджетного финансирования, позволит повысить эффективность использования средств федерального бюджета.
Есть резервы и в повышении прозрачности операций по управлению государственным долгом. По нашему мнению, могут быть уточнены расчеты по объемам расходов, направляемых на обслуживание государственного внешнего долга. В нарушение Бюджетного кодекса в законопроекте не предусмотрено утверждение источников финансирования дефицита федерального бюджета по основным видам привлеченных средств. Наши проверки выявили также неполноту учета данных о состоянии государственного внешнего долга в части неурегулированной внешней задолженности бывшего СССР.
Особо хотелось бы в этой аудитории остановиться на теме межбюджетных отношений. Мне особенно приятно отметить, что Краснодарский край в прошлом году стал одним из пяти победителей конкурса на участие в Программе реформирования системы управления региональными финансами – наравне с Республикой Карелия, Хабаровским краем, Астраханской и Саратовской областями. Это можно рассматривать как признание того, что краем немало сделано в этом сложнейшем направлении работы. Хорошо известно, что в Краснодарском крае многое делается для того, чтобы бюджетная политика была нацелена на повышение качества управления общественными финансами. Созданная Законодательным Собранием края и при поддержке глав краевой администрации – прежнего и нынешнего, Контрольно-счетная палата Краснодарского края является одним из лучших контрольно-счетных органов Российской Федерации.
В целом же, несмотря на предпринимаемые меры, совершенствование финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями остается в настоящее время весьма актуальной задачей. За прошедшее десятилетие в России так и не выработалось единой стройной концепции межбюджетных отношений. Между тем, проблема бюджетного федерализма является одной из важнейших для экономики страны. Хорошо продуманная политика распределения бюджетных полномочий способствует повышению заинтересованности местных властей и властей субъектов Федерации в увеличении и эффективной реализации экономического потенциала регионов. Неэффективная же структура бюджетного федерализма приводит к отсутствию подобного стимула, а в конечном счете с неизбежностью может привести к экономической стагнации. Сегодня можно смело сказать, что фактор экономического роста придумывать не надо, он лежит буквально на поверхности: это реформа межбюджетных отношений.
Как вы помните, целью Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года было объявлено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней. Такая система должна была обеспечить, "территориальную интеграцию" – обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.
Понятно, что разработать такую систему в условиях сильной дифференциации экономического развития регионов практически невозможно. Поэтому Программа должна быть подкреплена соответствующими мерами, направленными на выравнивание диспропорций в социально-экономическом развитии регионов.
Проверка и анализ обоснованности проекта федерального бюджета на 2004 год, проведенные Счетной палатой по вопросам взаимоотношений федерального бюджета с другими бюджетами бюджетной системы, а также предлагаемой концепции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2004 год и среднесрочную перспективу позволяют сделать вывод о том, что существенных изменений в развитие межбюджетных отношений Правительство Российской Федерации не вносит. Как ни горько, но приходится констатировать – это факт, и факт неоспоримый.
Формирование финансовой основы федеративных отношений в 2004 году по сравнению с предыдущими периодами существенно не меняется и не сможет активно повлиять на решение проблемы стабильного разграничения налогово-бюджетных обязательств и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней, повышения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, в первую очередь на региональном уровне.
Для нас вполне очевидной становится угроза дальнейшего нарастания в 2004 году диспропорций в системе межбюджетных отношений, наличие которых подтверждается результатами контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, проведенных за ряд последних лет.
Более того, скажу, что за годы, последовавшие за принятием Программы развития бюджетного федерализма, в области межбюджетных отношений наблюдаются регрессивные тенденции, проявившиеся в первую очередь в негативной динамике изменения числа высокодотационных регионов, у которых доля финансовой помощи из федерального бюджета превышает 50 процентов расходов их консолидированных бюджетов.
Чего греха таить, многие регионы скрывают свои доходы и явно преднамеренно становятся дотационными, по-житейски полагая, что “излишки”, которые, строго говоря, излишками не назовешь, все равно отнимет федеральный центр. Видимо, наше Правительство слишком буквально понимает библейскую истину: “Кому многое дано, с того многое и спросится”.
Это ненормально. По нашему мнению, количество самодостаточных регионов при условии продуманной политики межбюджетных отношений могло бы быть гораздо больше, чем сегодня принято считать.
До 2001 года число так называемых “депрессивных” регионов стабильно сокращалось и составляло: в 1997 году – 18, в 1998 – 13, в 1999 и 2000 годах, соответственно 9 и 8. Далее стала наблюдаться прямо противоположная тенденция – резкий рост их числа: в 2001 году – до 15, в 2002 году – до 31 и в 2003 году – 29 высокодотационных субъектов Российской Федерации.
Основная причина такого положения дел видится в том, что продекларированные правительственной Программой еще в 2001 году основные задачи бюджетной политики в области межбюджетных отношений до сих пор не подкреплены четкими механизмами их реализации, закрепленными законодательно.
Проблема сбалансированности территориальных бюджетов в 2004 году усугубляется сложившейся в текущем году ситуацией с поступлением в территориальные дорожные фонды и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации акцизов на нефтепродукты. Установленный порядок уплаты акцизов на нефтепродукты не обеспечивает в 2003 году поступления указанных налоговых платежей по регионам пропорционально объему потребленных нефтепродуктов. В январе – июле 2003 года в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации поступило акцизов на нефтепродукты в сумме 26,7 млрд. рублей, при этом более 50 процентов этих акцизов поступили в консолидированные бюджеты 10 субъектов Российской Федерации.
В целях равномерного поступления указанных налоговых платежей по субъектам Российской Федерации для формирования территориальных дорожных фондов в 2004 году Счетная палата предлагает совершенствовать механизмы налогового администрирования, предусмотрев при этом порядок, в соответствии с которым все поступления от акцизов на нефтепродукты будут направляться в федеральный бюджет, а затем распределяться между регионами пропорционально протяженности дорог и числу зарегистрированных автомобилей.
Проектировки параметров раздела законопроекта “Финансовая помощь другим уровням бюджетной системы” сформированы в 2004 году под влиянием двух основных факторов: изменения налогового законодательства и необходимости компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации выпадающих доходов на 2004 год (в том числе с учетом отмены налога с продаж).
В целом, согласно расчетам Счетной палаты, в условиях отмены налога с продаж и предусмотренных с 1 января 2004 года изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, предлагаемые в законопроекте изменения нормативов отчислений федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты регионов не позволят обеспечить достаточную компенсацию выпадающих доходов консолидированных бюджетов 27 субъектов Российской Федерации на общую сумму 18,7 млрд. рублей.
Кроме того, в соответствии с действующим законодательством одновременно с налогом с продаж с 1 января 2004 года отменяется региональный сбор на нужды образовательных учреждений, а также большинство местных налогов и сборов. Общая сумма выпадающих доходов регионов составит 6,5 млрд. рублей, что не учтено при формировании законопроекта в расчетах по изменению доходной базы бюджетной системы Российской Федерации и соответствующая компенсация не предусматривается.
В доходах консолидированных бюджетов регионов прогнозом консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год предусмотрены поступления налога на игорный бизнес в сумме 17,8 млрд. рублей, в то время как в соответствии с утвержденными законами о бюджетах субъектов Российской Федерации и решениями местных органов власти о местных бюджетах доходы по налогу на 2003 год планируются в объеме 1,1 млрд. рублей. Столь значительный прирост поступлений по данному налогу в бюджеты субъектов Федерации, предусмотренный в 2004 году, также требует уточнения.
Вместе с тем, в соответствии с законопроектом объем финансовой помощи региональным бюджетам составит в 2004 году 311 млрд. рублей и по сравнению с 2003 годом уменьшится в реальном выражении на 4,8 процентов. Уменьшается также на 0,25 процентного пункта доля данных расходов в ВВП.
В целом предусматриваемые в прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2004 год доли налоговых доходов федерального и региональных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации составляют соответственно 56 и 44 процентов. Прогнозируемые доли федерального и региональных бюджетов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2004 году определены соответственно 58,4 и 41,6 процентов. Профицит консолидированного бюджета Российской Федерации предусматривается в объеме 332,3 млрд. рублей, из них федерального бюджета – 83,4 млрд. рублей, бюджетов регионов – 248,9 млрд. рублей.
Вместе с тем профицит консолидированных бюджетов регионов имеет условный характер и определен исходя из расчета расходов бюджетов регионов по методике Минфина России, применяемой для расчета расходов федерального бюджета и не учитывающей особенностей формирования расходной части бюджетов территорий. В целом рост обязательств территориальных бюджетов в 2004 году, не компенсированный соответствующим ростом доходной базы, по оценке Комитета по бюджету Государственной Думы, может привести к возникновению дефицита в размере 0,5 – 0,8% ВВП.
По мнению Счетной палаты, принятые в проекте федерального бюджета на 2004 год подходы к формированию межбюджетных отношений и предусмотренное снижение в реальном выражении расходов на финансовую помощь регионам в условиях недостаточной компенсации выпадающих доходов региональных бюджетов, не позволят в полной мере решить проблему сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Ведь, согласитесь, вполне очевидно, что надо учитывать увеличение в 2004 году расходов региональных бюджетов на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, на содержание и компенсацию убытков жилищно-коммунального хозяйства с учетом просроченной задолженности, а также на индексацию субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг. И многое другое, что ложится тяжким бременем на бюджеты регионов.
А что говорит Правительство? Увеличим, дескать, помощь, в беде не оставим, компенсируем все, что взяли. Однако выделение в 2004 году в составе расходов на финансовую помощь регионам дополнительного резерва в виде дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации для финансирования расходов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов в объеме 21 млрд. рублей не может считаться достаточным для решения указанных задач. Судите сами, дополнительные расходы региональных бюджетов только в связи с повышением с 1 октября 2003 года оплаты труда работникам бюджетной сферы на 33 процента, могут составить в 2004 году, по оценке, 89,9 млрд. рублей. Даже средне арифметически выведенная величина дотаций регионам явно недостаточна для решения стоящих перед ним проблем. А что получится на практике, если учесть асимметрию в финансово-экономическом положении регионов? Это все равно, что судить о здоровье пациентов по средней температуре, установленной в конкретной больнице.
Все это создает условия для нарастания в 2004 году диспропорций в системе межбюджетных отношений, наличие которых подтверждается результатами контрольных мероприятий Счетной палаты. Основной причиной такой тенденции, на наш взгляд, является то, что поставленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года задачи в области межбюджетных отношений не обеспечены механизмами их реализации, закрепленными действующим законодательством.
Таким образом, предложенный в законопроекте порядок формирования межбюджетных отношений в 2004 году, не решает задачи по снижению числа дотационных регионов и не обеспечивает перехода к формированию финансовой основы федеративных отношений на принципах стабильного разграничения налогово-бюджетных обязательств и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней, повышения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, в первую очередь, на региональном уровне.
В очередной раз приходится констатировать, что представленный законопроект в неполной мере соответствует бюджетному законодательству. При его формировании не соблюдены требования 44 статей Бюджетного кодекса. По нашему мнению, Правительству необходимо ускорить процесс подготовки и внесения на рассмотрение законодателей новой редакции Бюджетного кодекса, который учитывал бы все сложившиеся реалии бюджетного процесса.
Свое веское слово мы сказали в Государственной Думе при рассмотрении проекта федерального бюджета. И вы убедились в том, что интересы регионов России не остались в стороне от нашего внимания. Работа над бюджетом 2004 года продолжается, и мы не намерены при этом быть сторонними наблюдателями.
Думаю, что совместными усилиями нам удастся добиться сбалансированности федерального бюджета в интересах всех звеньев единой бюджетной системы Российской Федерации. Надеюсь, что деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, поможет преодолеть тенденцию увеличения числа дотационных регионов и будет способствовать сбалансированности бюджетов всех уровней.
Повышение прозрачности федерального бюджета и бюджетных процедур при его исполнении – проблема общегосударственной важности. В ее решении должны быть заинтересованы все органы законодательной и исполнительной власти. В этом по-государственному важном деле необходим системный подход, единая методологическая и законодательная база. К сожалению, должен констатировать, что наши предложения по разработке единой концепции государственного финансового контроля, внесению назревших изменений и дополнений в Федеральный закон “О Счетной палате Российской Федерации” пока не находят понимания не только в правительственных структурах. Мы не ощущаем должной поддержки и со стороны депутатов Государственной Думы.
С одной стороны, тормозится принятие назревших изменений, с другой – уже третий год подряд законом о федеральном бюджете приостанавливается действие уже действующих норм Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”, в частности статьи 14, что с правовой точки зрения в принципе не допустимо.
Недавно Счетная палата внесла Президенту Российской Федерации предложения об информационно-телекоммуникационном обеспечении ее деятельности и, что особенно важно, об организации информационного обмена между участниками бюджетного процесса. Глава государства поддержал наши предложения и поручил Правительству проработать их совместно со Счетной палатой. Каково же было наше удивление, когда из ответа Минфина России мы узнали, что реализация наших предложений противоречит “соображениям информационной безопасности” и “нарушает принцип независимости Банка России”.
Создается впечатление, что исполнительная власть не заинтересована в том, чтобы государственный финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации и региональными контрольно-счетными органами, был действенным и объективным.
Мы же считаем, что реализация названных и ряда других наших предложений по совершенствованию законодательства позволит повысить прозрачность бюджетного процесса и превратить бюджет в действенный инструмент решения стратегически значимых задач социально-экономического развития России.
Уважаемые коллеги! Работа конференции проходит в период, когда в России складывается новая парадигма развития, суть которой в том, что без сильного центра нет, и не может быть сильных регионов, и в осознании того факта, что судьба реформ решается в регионах. Время диктует именно такую постановку вопроса. Так ставит перед всеми нами задачу Президент России. И эту задачу мы не можем не выполнить.
Благодарю за понимание и поддержку!
|
Современные подходы к экспертизе проекта федерального бюджета на 2004 год и задачи контрольно-счетных органов Российской Федерации по укреплению бюджетной дисциплины в стране
Новости
