|
 «Аудит эффективности: обмен информацией, реальные и ложные ожидания и связь с реформой государственного управления»
Спасибо за предоставленную возможность выступить на круглом столе. В ближайшие месяцы состоятся подробные обсуждения на тему внедрения аудита эффективности в Ленинградской и Воронежской областях, а сегодня мне хотелось бы остановиться на более фундаментальных вопросах. В основу доклада положены два с половиной года практического опыта участия в первом этапе работы Парламентского центра, а также мои наблюдения за последние две недели. Вначале я расскажу о необходимости более глубокого и точного понимания аудита эффективности, а также улучшения обмена информацией. Во второй части доклада пойдет речь о реформе государственного управления и об ожиданиях относительно аудита эффективности.
Необходимость повысить уровень понимания и обмена информацией в области аудита эффективности.
Заключения канадских аудиторов, как и их российских коллег, изначально основаны на проверках соблюдения финансовых и юридических требований при сборе доходов и при расходовании государственных средств. В обеих странах проводятся проверки постфактум, а в Российской Федерации аудиторы обладают еще более широкими полномочиями, и контрольно-счетным палатам принадлежит ключевая роль в процессе подготовки бюджета и утверждении сметы расходов на текущий год. В Канаде недавно начались дискуссии о том, нужно ли аудиторам участвовать в процессе подготовки бюджета, и если эти планы будут реализованы на практике, для нас будет очень ценным российский опыт, но это уже тема для другого обсуждения.
Определения
Аудит эффективности был официально введен в Канаде на федеральном уровне принятием федерального закона в 1977 г. Вскоре за этим последовало его введение на уровне провинций принятием соответствующего регионального законодательства. В Канаде аудит эффективности дополнил собой финансовый аудит и аудит соответствия путем внедрения новых концепций и методологии, помогающих установить, насколько экономично, рационально и эффективно государственные органы расходуют выделенные им средства. Аудиторы обязаны провести проверку и доложить о ее результатах органам законодательной власти, а те в свою очередь – населению Канады.
Каковы основные моменты аудита эффективности? Во-первых, проверка призвана установить, насколько экономно администрация расходует средства на приобретение всего, что необходимо для осуществления программ. Это означает, что приобретение товаров и расходных материалов, найм и оплата труда персонала, покупка или строительство жилых, государственных, военных и других инфраструктурных объектов должны осуществляться по оптимальным конкурентным ценам с учетом качества товаров или услуг.
Затем в ходе проверки устанавливается, как администрация использует эти ресурсы для предоставления товаров, услуг и иных благ населению, т.е. обеспечивает ли максимальный объем таких услуг и их приемлемое качество при минимальном расходовании ресурсов. Это – продуктивность затрат.
И наконец, все создаваемые блага и проводимые мероприятия должны способствовать достижению целей или результатов, установленных правительством и законодателями. Это – эффективность.
Всегда существует соблазн ограничиться проверкой эффективности, исключив экономичность и продуктивность затрат, но в Канаде, как показывает опыт, этого избегают. Проверять эффективность и делать соответствующие выводы труднее всего, поскольку многое не поддается измерению и к тому же на эффективность влияет множество внешних факторов, за которые проверяемая программа прямой ответственности не несет. С другой стороны, вопросы экономии и продуктивности затрат более непосредственно связаны с программой и чаще поддаются количественному измерению, в результате чего могут быть предложены изменения законодательства или управленческой практики, которые дадут огромный эффект экономии в долгосрочной перспективе.
Теперь несколько слов об информационном аспекте аудита эффективности. В первой части нашей работы мы далеко продвинулись вперед в области обмена опытом аудита эффективности. Но мне представляется, что в ближайшие месяцы нам вместе нужно будет еще более серьезно поработать над улучшением обмена информацией не только между собой, но и с внешним миром, поскольку это необходимое условие успешного внедрения аудита эффективности в регионах.
Во-первых, мы должны посвятить больше времени достижению общего понимания терминологии и методологии аудита эффективности. Во-вторых, нам нужно разработать более четкие и понятные терминологию и методологию путем создания терминологического глоссария и путем обмена практическими примерами из российского и канадского опыта. И наконец, необходимы совместные усилия по информированию других структур, в особенности законодательных органов и администрации, о концепции и значении аудита эффективности. Для этого мы можем приглашать их на мероприятия – информационные встречи, конференции и круглые столы - такие как этот. Недостаточно, чтобы только работники контрольно-счетных палат понимали, что такое аудит эффективности. Чтобы аудит эффективности стал частью реформы государственного управления, его должны понимать и те, кто является объектом таких проверок, и законодатели, которые будут работать с аудиторскими заключениями. И здесь я подхожу ко второй теме моего выступления.
Реформа государственного управления
Аудит эффективности вносит свой вклад в реформу государственного управления Канады; ожидается, что то же самое произойдет и в России. Я верю, что так и будет. Но предстоит, во-первых, четко определить роль аудита эффективности в административной реформе и, во-вторых, не допускать ложных ожиданий.
Аудит эффективности может способствовать административной реформе несколькими способами:
• предложения по реформированию – принятию или изменению – финансового законодательства;
• представление независимых и достоверных отчетов законодателям о ходе реализации инициатив в области реформы государственного управления – или об отсутствии прогресса в этой области, а также
• представление отчетов, иллюстрирующих на конкретных примерах, как министерство может оптимизировать свои расходы или лучше собирать доходы.
В Канаде движущей силой административной реформы является соответствующее законодательство в сочетании с внедрением современных методов управления для повышения эффективности работы государственных органов, а в конечном итоге – для улучшения благосостояния граждан.
В канадском контексте аудит эффективности играет ключевую роль как независимый и достоверный источник информации для парламентариев и комитетов о надежности систем государственного финансового контроля. Я уверен, что в Российской Федерации перед ним поставлены аналогичные задачи. Заключения контрольно-счетных палат об аудитах эффективности должны дать парламентариям и их комитетам необходимую обратную связь, чтобы они могли выполнять свои обязанности по надзору за проведением реформы государственного управления.
Практической иллюстрацией того, как аудит эффективности может содействовать эффективному реформированию в этой области, является бюджетирование по результатам. Сейчас очень подходящий момент для внедрения аудита эффективности, поскольку он может быть использован как инструмент, обеспечивающий отчетность перед законодателями о ходе внедрения системы бюджетирования по результатам в рамках общего пакета реформ. Методология оценки эффективности самым тесным образом связана с бюджетным прогнозированием.
В Канаде аудит эффективности задуман как инструмент информирования парламентариев и администраторов о слабых местах в законодательстве, механизмах финансового контроля и управленческой практике – во всех компонентах системы государственного управления. При этом аудит эффективности – лишь один, хотя и важный, механизм из нескольких используемых при проведении реформ.
Некоторые воспринимают аудит эффективности как инструмент для раскрытия махинаций и возбуждения дел в судах. Это неправильное понимание целей аудита эффективности – во всяком случае, с точки зрения канадского опыта. Хотя такие проверки выявляют и предают гласности случаи незаконных действий, это не является их главной задачей. Для этой цели существует общепринятая практика судебного аудита, использующая совершенно иные методы, чем аудит эффективности.
Чтобы развеять ложные ожидания, нужно уточнить, чем является и чем не является аудит эффективности. Мы должны обмениваться опытом, чтобы сформировать более четкое и широкое понимание аудита эффективности и его значения для реформы государственного управления. После этого мы должны поделиться этим пониманием с другими, особенно с парламентариями, с которыми нам предстоит работать в тесном партнерстве в процессе реформ.
Один из трех компонентов Программы Парламентского центра по усилению отчетности, которая будет осуществляться с сентября 2004 г. до начала 2007 г., непосредственно соотносится с моими комментариями. Первый компонент ее заключается во внедрении аудита эффективности в регионах РФ и в укреплении связей между региональными контрольно-счетными палатами и законодательными органами. Второй компонент призван содействовать развитию системы государственного финансового контроля как части пакета реформ государственного управления РФ.
В настоящее время разрабатывается детальный план мероприятий по этим двум компонентам в ходе широких консультаций с основными участниками процесса. Если этот план будет полностью выполнен, он поможет решить те вопросы, о которых шла речь в моем докладе.
|
Выступление Главного Советника Парламентского Центра Канады Дэвида Рэтрэя
Новости
